房地产税改革对于地方财政增收效应探讨

李红科

摘 要： 随着“营改增”的步步推进，以及土地财政和地方债务等问题的不断显现，地方财政收入的来源已经成为当前我国财税制度改革中一个亟需解决的问题。其中，由各国经验来看，房地产税由于其税基的宽广，非流动性，以及税收收入的稳定性，被认为是成为未来地方主体税种的最佳选择。本文主要从房地产税在组织地方财政收入中的作用和在财政支出中的用途来探讨房地产税在地方财政中的地位。首先阐明我国目前地方财政所面临的困境，通过对国际房地产税以及相关税种的比较，总结房地产税实施的国际经验；同时，对于以上海重庆作为试点的房产税改革情况，尤其是对于地方财政的增收效应进行分析总结，得出房产税增收有限的结论。最后阐明房地产税要成为地方税主体税种所面临的具体问题以及改革的长期性，并提出政策建议。

关键词： 地方财政；房地产税；国际比较；沪渝试点

一、地方财政困境

营业税一直属于地方税主体税种，除归中央所有的部分行业企业税收之外，其余全部归地方政府支配。增值税则一直以中央与地方0.75：0.25的比例作为中央与地方的共享税，营业税改增值税后，这一部分地方税收入将被逐步纳入中央与地方共享税范畴，使得政府对这部分支配权缩小，同时对地方政府财政收入造成一定程度的冲击。随着试点范围的不断扩大，减税效应将更加明显。与此同时，土地出让金一直在地方财政中占有举足轻重的地位。但是我国目前的土地出让金主要是批租制，一次性收取几十年的地价，导致“寅吃卯粮”，土地越批越少，地方的财政收入也随之受到严峻挑战。由于财政收入来源减少，地方政府在不断通过各种渠道举债， 2013年，国家审计署发布了对36个地方政府本级政府性债务的审计结果。公告指出，截至2012年底，36个地方政府的本级政府性债务余额为38 475.81亿元，比2010年增长了4409.81亿元，增长率为12.94%①。以上是官方数据，而实际上对于地方债的审计还存在数据不实的风险，实际规模无法估计。这使得尽快构建地方主体税种已经势在必行。

二、国内房地产税现状

目前我国流转环节的房地产税主要包括，营业税、契税、土地增值税、耕地占用税等，而保有环节房地产税收则主要包括房产税和城镇土地使用税。房地产相关税种设置繁杂，易导致对同一税基重复课税的问题，加重了这一行业的税收负担。同时，与繁复的房地产交易环节税种相比，保有环节的税种却仅涉及了房产税和城镇土地使用税，税负比较低，而且免税范围大，是典型的“重交易，轻保有”的税制模式。这一税制一方面会提高新建商品房价格，另一方面对建立与健全土地有偿使用市场形成了阻碍。在对地方财政收入的贡献方面，我国房地产税征税范围一般针对的是经营活动中的交易行为，而且农村的相关营业出租用房并未纳入征税范围，所以房地产税税基较窄，规模较小。

可以看出，与发达国家不同，我国流转环节房地产税收收入远远高于保有环节，并且随着中国房地产市场的高速发展，流转环节税收对地方财政收入的贡献也不断增长。相比之下，保有环节的税收收入对地方财政收入的贡献十分有限，而且近年来并无明显增长。

三、国际房地产税相关情况

目前许多国家都建立了以不动产为主的房地产税收体系。在保有环节税收方面，主要包括财产税、不动产税、定期不动产增值税等；而流转环节的房地产税则主要根据取得方式划分，包括遗产税、赠与税、印花税等。如美国国主要设置了财产税、遗产税、资本利得税，英国主要有住宅房屋税和非住宅房屋税，日本包括固定资产税和城市规划税、闲置土地特别保有税以及不动产取得税等。

国际通行的房地产税制是对房地产取得、保有、转让各环节协调征税的体制，通过设计合理的房地产税制促进房地产流通，满足供需平衡。流转课税和保有课税的结合是合理税负的关键，税率过高和过低都会产生不利影响：税率过高会阻碍土地流通，影响房地产市场的供需平衡，税率过低则起不到抑制投机和组织收入的作用；且各国均设立了严格的财产登记制度，保障纳税人的财产安全，确保财产税收入，为评估的统一性提供信息保障；各国均重视房产保有环节的征税，且根据房地产用途和纳税人的负担能力采取差别税率，合理的根据房地产价值征税，且保障了税收收入。

图1是一些主要国家房地产税占地方政府（州以下）税收收入的比重，可以看出房地产税在州以下地方税体系中的支柱地位，在增加地方政府财政收入的方面起到很大的作用，证明了房地产税作为地方税主体税种是具有可行性的。

图1 主要国家房地产税收入占地方政府税收收入比重

资料来源：程瑶.地方政府房地产税收依赖的国际比较与借鉴[J].财政研究， 2012， （11）

四、房产税改革试点情况

2010年12月，国务院第136次常务会议决定在上海和重庆对个人住房征收房产税进行试点改革，地方政府自行制定具体的征收办法和细节。在此基础上，两个直辖市各自出台了开展对部分个人住房征收房产税试点暂行办法。沪方案征收对象为自办法施行之日起上海居民家庭在上海市新购且属于该家庭第二套及以上的住房以及非上海市居民家庭在上海市新购的住房，而渝方案为个人拥有的独栋商品住宅、个人新购高档住房、在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套及以上普通住房。计税依据和税率方面，上海规定参照应税住房的房地产市场价格确定的评估值暂定以0.6%的税率征收，按规定周期进行重估，而重庆则主要以房产交易价格计税，独栋商品住宅和高档住房建筑面积交易单价在上两年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价3倍以下的住房，税率0.5%，3倍至4倍的，税率1%，4倍及以上的，税率1.2%，在重庆市无户籍、无企业、无工作的个人新购第二套及以上普通住房，税率0.5%。

税收减免方面，上海市居民家庭在上海市新购且属于该居民家庭第二套及以上住房的，合并计算家庭全部住房面积人均不超过60平方米的，新购住房暂免征房产税，人均超过60平米的，对属新购住房超出部分的面积按暂行办法计算征收房产税，重庆一个家庭只能对一套应税住房扣除免税面积；纳税人在该办法施行前拥有的独栋商品住宅，免税面积为180平方米；新购的独栋商品住宅、高档住房，免税面积100平方米。在房产税税收用途方面，沪渝两地试点方案中均明确规定税收收入将全部用于保障性住房建设，而重庆市的方案对税收用途的界定更为明确，提出将个人住房房产税收入全部用于公共租赁房的建设和维护。

沪渝房产税试点改革自2011年以来，作为全面推进房产税改革的重要步骤，为税制结构调整提供了有益的经验尝试，但是在组织地方政府财政收入方面却无显著的成效。表3是2009-2012年上海和重庆税收收入及房产税收入的情况。

由上表可以看出2011年实行房产税改革之后，房产税收入比起之前有了明显的增长，但是比起总的税收收入来说，比例仍然很小。

沪渝两地的房产税试点改革虽然是一次制度上的有益尝试，但实际上对于组织地方财政收入方面收效甚微，主要是因为征税范围有限、税率水平不高、计税依据不合理等问题。重庆市房产税征收范围主要对个人新购高端商品住房以及个人持有的独栋住宅征收，忽略了非独栋商品住宅存量房产，征收范围过小。上海则侧重于对新购的第二套及以上的住房征税，对存量房不征税。两者都违反了税收公平的原则，征税范围有限。而且两市设计税率均不高，减少了推行房产税改革的阻力，却导致房产税带来的财政收入甚微，打击了地方政府的积极性。同时两市房产税税率都是按照比例税率征收的，没有考虑到地区的经济差异性，税率的设计违背了税收公平的原则。

除此之外，上海和重庆的个人住房房产税细则中分别提到了暂时按照房产交易价格的70%和房屋交易价格原值来征收，条件成熟时，按市场价值征收。由于房产的价值会随着时间、周围环境的变化，国家政策等因素发生变化。如今土地与房地产价值如同泡沫般膨胀，新、旧房价格之间存在的差距也在不断扩张，以房产的交易价作为计税依据已经跟不上经济发展，存在不合理因素。缺少专门的房产评估机构和具备资质的评估人员，税务部门的评估人员远不能满足房产税评估的要求。同时，缺少独立的不动产税基的评估部门，难以保障税基的稳定和避免偷漏税行为。开征房产税后，由什么样的机构来进行房产评估，由谁来承担监督等责任都未确定。而税务机关不存在专门的评估机构，旧房产税评估机制也不够完善。

在此次改革中，纳税人意识也比较薄弱。部分纳税人对房产税政策了解不够，认为房产税是小税种，没有引起足够重视。有的企业将电梯、大型中央空调等设备从房产原值中扣除，以降低房产税的计税基础；有的房产租赁双方刻意伪造租赁合同以减少房产计税价值；有的单位采取报销发票等多种不合理手段来消除房产租金以逃避缴税。加大了房产税的征收难度。

五、房地产税改革的实际困境及政策建议

由各国经验来看，房地产税若要实现增加地方财政收入的功能，离不开对住房保有环节的普遍征收，但是保有环节的房产税作为直接税，具有高度的政治敏感性。因此房地产税的设计和征收在技术层面可以借鉴发达国家相关经验，但在制度设计方面，盲目借鉴其他国家的相关经验并不能解决我国面临的实际问题。第一，我国税收体系以流转税为主。流转税属于间接税，易被转嫁，具有一定的隐性特征，纳税人对于自己缴纳多少流转税并无直观的感觉。而房地产税是直接税，普遍开征必然会引起纳税人的抗税行为，增加征收难度，不利于社会稳定。第二，我国的房价收入比高于合理水平。房价收入比为住房价格与城市居民家庭年收入之比，上海易居房地产研究院地专题报告显示，2013年我国35个大中城市房价收入比均值为10.2，北京则高达19.1，远远超过4-6的合理范围。这意味着如果对房屋评估价值征收房产税，会导致居民的房地产税税收负担较重，加大征收阻力。第三，农村土地和住房是否该纳入征收范围的问题。2013年我国城镇化率为53.7%。若要使房地产税成为地方税收的主要来源，村镇土地不容忽视。但是我国农村土地为集体所有制，在新型城镇化大背景下，若要对农村的土地和房屋征收房产税，首先就要理清产权问题。并且农村地区普遍纳税人意识比较薄弱，开征房地产税难度非常大，甚至可能造成严重冲突。

基于以上几点情况的分析，房地产税的改革面临的现实问题和制度问题比较多，改革必须要循序渐进，但是房地产税本身所具有的税基地域性、稳定性和广泛性，决定它依旧是增加地方税收的重要选择。参考国外相关经验，本文有以下建议。

第一，完善房地产税税收立法，简化税制。目前我国房地产业存在费大税小、税费混乱、重复征税等问题。所以必须完善税收立法，规范税务机关和行政机关的征税行为，将房地产税以法律的形式确定下来，确保有法可依。在此基础上简化税制，取消名目繁多的收费项目，以税代费，对于易造成重复征税的交易环节税进行简化，使房地产业能够健康发展。

第二，对于保有环节的税收应该遵循宽税基、低税率的原则。上海和重庆的试点改革对于地方政府增收规模甚微一个重要的原因就是税基窄、税率低。由于房地产税直接税的性质，纳税人会出现强烈的抵触心理，若设置税率偏高，就会增加征收难度，加大征管成本，而由于房地产税的广泛性，甚至会造成社会的动荡。所以要保证地方收入的增加，就要扩大征收范围，在一定的免税面积基础上实行普遍征收。这一点在技术层面上就要求有丰富准确的数据、评估技术以及权威的第三方评估机构。

第三，建立完善的不动产登记制度和动态地价格评估系统。不动产登记制度能够保障纳税人的财产安全，为评估的统一性提供信息保障，同时可以无遗漏地将所有纳税人纳入征税体系，可以确保税收收入及时足额地缴收。房屋因其区位不同，其价值存在较大差异。过去在城郊的房屋随着城市的扩围而位于城中，而按照市价是不可能及时监控房产价格的。所以只有当房产税的征收建立起一个庞大的评估系统，对于市场的数据能实时监控，才能做到准确评估，保证公正、合理的做到房产税的征收。

第四，明确税收用途。要建立起公开透明的决策和监督机制，保证税收所得用于公共品与公共服务的提供，使税收真正取之于民、用之于民。

第五，加强税法宣传，提高纳税人意识。

总而言之，目前看来房地产税要成为地方主体税种还有很多问题需要解决，但是长远来看，循序渐进地推进房地产税改革，不断摸索和完善制度设计，房地产税仍是组织地方财政收入的最佳选择。 （作者单位：中央财经大学财政学院）

参考文献：

[1] 樊丽明， 李文.房地产税收制度改革研究[J].税务研究， 2004， （9）.

[2] 杨斌.关于房地产税费改革方向和地方财政收入模式的论辩[J].税务研究， 2007， （3）.

[3] 程瑶.地方政府房地产税收依赖的国际比较与借鉴[J].财政研究， 2012， （11）：72-76.

[4] 张学诞。中国房地产税：问题与探索[M].北京：中国财政经济出版社，2013.