我国地方政府债务问题原因

郑子星

摘 要： 我国地方政府债务是在《预算法》的约束下，地方政府为了达到目标而违规借贷而导致的必然结果，导致我国地方债务出现的原因有很多，但是我国的财政体制是导致这一问题的根源，《预算法》软约束为地方政府违规举债开启了方便之门，而公共管理体制加剧了这一问题。

关键词： 财政问题；预算软约束；公共管理体制

一、 引言

我国债务问题不仅仅是一个方面导致的，它是由多方面原因共同造成的，要分析我国地方债务问题我们就要首先了解债务问题，而且我们还不能从一个方面来了解，还要从财政问题、预算软约束和公共管理体制等，综合来考虑导致我国地方债务问题的原因。

二、财政问题是我国地方政府债务的根源

1994年的分税制改革，使得中央和地方的财权分离进一步加大，与此同时，中央政府为了增加自身的宏观调控能力，将一些比较容易征收的总金额比较大的税收收入国家收入，比如关税、消费税等，然后将增值税、企业所得税实行这中央和地方共享，但是中央仍占了大头，比如说增值税，中央收入占全部收入的75%，划分给地方的仅为25%，然而留给地方政府的就是一些税目繁杂、税收比较小的税种，这种局面，中央政府本应该通过转移支付来弥补地方财政收入的不足，但是中央政府却在这一方面做的不够到位，与此同时，我国政府大力推进扩大内需的财政政策，从而导致各项基本财政支出大大增加，然而这却大大超过了地方政府的负担能力，为了响应中央政府的方针政策，地方政府不得不违规集资，另一方面，为了推进“城镇化”进程，我国公共基础设施需要不断推进也需要资金，但是中央政府用于这部分的资金也是有限的，这也迫使地方政府违规借贷。

三、预算软约束为地方举债提供了机会

预算软约束是在70年代，由匈牙利著名经济学家科尔奈在1979年首次提出的，它是描述一个经济实体即便是亏损也会继续生存下去，因为他会得到了政府的财政补贴和财政援助，在我国体现为地方政府即使资不抵债，他们仍然会去借债。这就为地方政府乱发债券埋下了伏笔。《预算法》本来规定了政府的服务内容和规范政府行为，然而由于预算约束行为的存在限制了预算的执行力，再加上我国财政体制的先天不足，从而不可避免的造成了地方政府的预算软约束。

3.1 金融机构对地方政府举债的软约束

地方政府为了躲过《预算法》和《担保法》的约束，会组建一些融资平台公司或者地方政府亲自出面为这些具有地方政府影子的融资平台公司进行担保，而中国大多数的商业银行是由政府作为控股股东，在面对由地方政府背景的企业进行融资申请时，商业银行就会放松审查标准，这使得地方政府在违规向商业银行借款时就变得毫无压力。通过《预算法》和《担保法》对政府行为的预算约束能够很好地控制地方政府的发债规模，然而，商业银行对地方政府借款大开绿灯，使得地方政府违规借款没被纳入预算管理，中央政府不能够全面掌握地方政府的债务额，这也就不利于中央政府进行资源分配结果导致由于中央对地方政府状况的不甚了解，导致中央对地方政府的转移支付不能解决地方政府所面临的问题，这也是地方政府大规模借款的原因之一。

3.2地方人大对地方政府举债的预算约束

地方人大有编制、执行、调整预算的职能，他们需要保证预算的真实性、合法性和有效性，地方人大在预算监督中占据主导地位，然而现实的情况是地方的人大代表大多来自于各行各业的精英，或者是一些道德模范，他们大多是兼职人大代表，或者有一部分根本就不懂《预算法》的作用何在，从而造成人大对于地方政府的监管力度很弱。还有一部分官员，他们既是被监督者同时又是人大代表充当监督者，这样必然会造成预算软约束现象，另一方面是我国有对地方人大的建议上升到法律层面，也就是说地方人大的建议对于地方政府来说就是一纸空文。再加上，由于信息的不对称，中央政府对地方政府的监管成本也很高，不能形成约束，再加上民众维权意识薄弱，对地方政府也谈不上有效地监管，于是，对地方政府的借债而言就是一个真空的状态，地方政府也很乐意这种融资方式。

四、公共管理体制的先天不足加重地方政府的负担

4.1地方政府过度干预市场

地方政府的违规投资也是导致地方政府债务的问题之一，中国在由计划经济转向市场经济的过程中，旧的经济体质并没有完全被打破，新的经济体质也没有完全建立起来，这就使得地方政府官员对于市场和政府并没有完全划分开，地方政府为了追求高的GDP增长率和财政收入的增长率，通过税收减免，财政补贴甚至零成本提供方式吸引外商投资，这造成市场秩序紊乱，也严重影响了企业的投资决策，从而导致企业的土地成本，环境成本没有反映到食品中去，而地方政府进行财政补贴的这部分资金却是由地方政府通过借债来进行弥补，另一方面政府往往会主动进行投资，通过各种形式参与到国民经济的分配中来，导致政府的投资往往是低效率的，浪费大量的资源，另一方面，地方政府的这种行为也会遏制民间资本的投资热情，也会间接导致地方政府财政收入的减少，这些问题也对地方政府的财政问题起到了推波助澜的反作用。

4.2官员的考核机制不健全

对于地方政府官员的政绩考核的最直接的一个标准就是经济增长率，而衡量经济增长的重要指标就是GDP的增长率，于是，地方政府就大肆建造一些“面子工程”这些项目的投资回报率很低，投资回收期也很长，然而，却能在很短的时间内促进GDP的快速增长，我国政府官员的任期一般是3-5年，官员的任期与项目的债务偿还的期限不一致，这就给地方政府官员进行投机提供了机会，由于地方政府有“财政支出有上限，税收收入有下限”的财政机制，也不可能给地方政府太多的机会，于是这一系列的问题综合起来，地方政府违规发行债券就成为筹集资金的“明智”选择。

4.3对金融体制的监管缺失

地方政府债务资金来源的四大方式中，银行的违规借债一直占有很大比重，这也是有一系列的历史因素和政府因素在里面的，1979年银行体质进行大刀阔斧的改革，银行也开始模仿财政体质改革，按“省，地市，县”的方式进行了划分，然而银行的人事变动却受到了地方政府的支配，自然而然的银行就成了地方政府的筹资工具，这就开始了地方债务问题的累计，在1979年，银行又进行了一次改革，银行开始进行直管的模式，这大大消弱了地方政府对银行的干预，然而地方政府存在中央政府对地方政府债务的隐含假设或者区域银行与地方政府存在合作关系，而银行的直管机关对区域银行也没有明确的加以限制，因而使银行对地方政府的借债申请大开绿灯，银行的这种行为火上浇油使地方政府的借债问题也变得越来越严重。

五.结论

中国的地方债务问题与西方国家的地方债务问题不同，中国的债务问题大多是体制方面的问题，如果解决中国地方债务问题，我们必须进行体制改革加强《预算法》的执行力度，加强对金融体制的监管，才是解决问题的根本之道。 （作者单位：河南财经政法大学）

参考文献：

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