事业单位预算绩效管理浅析

张晓进

改革开放以来，市场经济日益发展，事业单位的改革不断完善，财政部门对事业单位内部控制规范要求不断提高，事业单位内部控制以预算管理为主线，预算管理的优劣对内部控制的发挥有着实质影响。预算绩效管理是预算管理工作中的重要组成部分，直接影响到内部控制制度落实的质量。

一、事业单位预算绩效管理与内部控制制度的关系

计划经济时代，预算是国家经济管理的重要手段，计划与预算理念深深的根植在事业单位之中。随着经济社会的发展，预算绩效管理开始迸发活力，预算绩效管理强调主体对社会的价值贡献与其耗费的社会资源的对比，引入了经济、效率、效果目标。内部控制制度的建立是事业单位顺利开展预算绩效管理工作的保障。推进预算绩效管理，将绩效理念融入预算管理全过程，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的管理机制，有助于进一步规范和完善事业单位内部控制制度。

二、事业单位预算绩效管理存在的问题

1.认识存在误区，预算绩效管理意识薄弱 。预算绩效管理属于内控管理的范畴，但一些单位把预算绩效管理和内部控制分开处理，无形中增加了许多工作量。尤其是在现实工作中，编制预算、预算绩效管理以及内部控制工作都被安排在财务部门，这导致很多财务人员消极对待预算绩效管理工作，往往是为了应付上级检查而进行绩效评价。同时单位负责人及各部门主管领导对预算绩效管理的重要性认识不够，缺乏必要的管理理念和工作经验。

2.预算制度体系尚不完善 。《预算法》没有相应的预算绩效管理条款，预算绩效管理工作缺乏必要的法律支撑，没有强有力的法律作支撑很难引起相关单位的充分重视，财务部门开展预算绩效管理工作严重受阻，预算绩效管理制度无法在实际工作中得以实施并发挥真正的管理监督作用。

3.没有相对独立的预算绩效管理部门 。预算绩效管理工作一般被安排在各单位的财务部门，财务人员的日常工作任务已经很繁重，多数财务人员会选择临时突击完成预算编制任务，对于预算编制的政策、指导思想等都没有系统的掌握，预算编制仅仅被认为是填列表格，而且业务部门很少会参与到预算编制工作中，业务部门的真正需要被不同程度的忽略，这些问题都导致预算编制的随意性较大，初始的预算编制阶段效果已经不理想，后续的预算绩效管理工作很难开展。

4.信息技术在预算绩效管理中应用有待加强 。内部控制规范中明确提出“单位应当积极推进信息化建设”，“将经济活动及其内部控制的流程和措施嵌入单位信息系统中，减少或消除人为操纵的因素，保护信息安全。”但目前预算绩效管理的手段仍比较落后，多数信息资料仍需要通过复印原始资料，或临时手工填制，这导致绩效管理中信息的真实性和准确性很难保证。

5.预算绩效管理与内控衔接存在问题 。目前预算绩效管理工作大多是在财政部门的要求下，对财政资金支出项目开展事后绩效评价。积极主动开展预算绩效管理的单位非常少，这种状况下很难实落实内控风险评估控制与预算绩效管理的有效衔接。事实上，预算管理存在很多风险，如在预算编制环节，可能存在预算编制不规范、不完整，预算基础数据不准确的风险；在预算执行环节，可能存在预算外支出随意增加，或者无预算、超预算支出，越权审批，缺乏有效监控，执行不力的风险；在预算考核环节，可能存在考核不严格、流于形式的风险等。

6.绩效评价结果未得到充分发挥 。现实工作中，影响绩效评价结果应用的因素较多，一是对于时间跨度较长的专项资金情况，评价时点不好选择，无法做到及时调整预算；二是目前预算绩效目标大多是事前既定的，即使绩效管理中发现绩效目标存在不足，也很难影响预算安排。个别单位对绩效评价结果采取漠然置之的态度。

7.财务会计核算存在问题 。首先，目前事业单位现行的是收付实现制会计处理方法，这种方法操作简单、易于理解，但是不适应预算绩效管理的要求，未考虑资金收支的配比性，影响财务信息的真实性和可比性。其次，财务核算和会计科目设置不符合预算绩效管理的需求，不能体现实质重于形式原则。

三、加强事业单位预算绩效管理的建议

1.充分认识全体职工在预算绩效管理中的重要作用 。一是通过宣传教育等手段纠正部分人员对预算绩效管理的错误认识，员工素质是预算绩效管理实施的关键所在，应重视全体员工在预算绩效管理中的作用，组织全员参与预算绩效管理和内部控制的基本知识的学习与讨论；二是提高管理层执行预算绩效管理和内部控制的能力；三是单位文化影响内部控制环境，决定员工对待预算绩效管理的态度，单位管理者应以身作则，发挥重视预算绩效管理的模范作用。

2.建立健全预算绩效管理制度体系，落实管理层问责制度 。健全的制度体系是推进事业单位预算绩效管理发展的根本保障。首先，政府部门应出台相关法律、法规，用法律规范预算绩效管理制度；其次，明确预算绩效管理部门领导职责，真正落实管理层问责制度；再次，要不断的将绩效管理的目标细化，提高预算绩效管理的透明度，把预算绩效管理的目标转换为可以量化的指标体系，进一步明确预算的编制要求、内容以及信息的传递流程，使员工更清楚的认识预算绩效管理；最后，适当引入专家参与管理和评价，借助专家的专业知识，帮助相关单位进一步完善预算绩效管理工作。

3.设置相对独立的预算绩效管理机构，坐实做细具体工作 。单位应设置相对独立的预算绩效管理机构，全面负责预算绩效管理工作。在预算绩效管理中需要注意以下几点：首先，预算收入的预测应以实事求是为原则；预算支出应采取零基预算编制方法。其次，严格按照预算执行，支出一般不得超过预算编制水平，特殊情况需增加计划外资金的，预算绩效管理部门需进行跟踪问效，同时，绩效管理部门应重点关注支出进度，适时提醒支出执行部门。最后，预算绩效管理是单位的一项系统工程，为了保证预算管理能够在各部门间顺利实施，必须建立一套严格的预算考核机制，将考核机制与激励机制相结合，明确责任，奖惩分明，从而调动起员工的积极性，达到预算绩效管理顺利实施的目的。

4、积极推进信息化建设，提高预算绩效管理的效率 。推进信息化建设的过程中，财政部门应组织开发满足预算绩效管理需要的系统，充分发挥信息技术在收集、比较、分析、共享信息等方面的优势作用，提高预算绩效管理的效率。推进信息化建设同时有利于保证有效信息及时传递，为单位内外部信息及时沟通提供载体。

5、在预算绩效管理中找出风险点，注重与内控中风险评估控制相衔接 。针对预算管理中的风险，应采取相应的控制措施。在预算编制环节，应适当延长预算编制时间，全面做好预算编制资料准备工作，严格坚持零基预算，在全员参与预算编制的基础上，落实编制责任；在预算执行中应当将预算指标逐级分解落实到每个岗位，明确执行方式，明确预算追加调整的范围，严格履行审核和审批手续；在预算考核环节，应建立定期报告和分析制度，同时注重报告的质量。做好预算绩效管理与风险评估控制的有效衔接。

6、积极应用绩效评价结果 。事业单位应逐步将预算编制、资金安排和改进预算与预算绩效管理相结合，以加强预算管理，优化资源配置。利用评价结果，收回未用完的项目结余、核减项目资金。完善预算支出绩效评价结果的反馈制度， 将绩效评价结果及时反馈给相关的职能部门， 还应将评价结果应用于问责机制，根据评价结果对单位和个人进行奖惩；保证绩效评价结果的公开透明。同时，将评价结果作为次年预算安排的重要依据。

7、增强财务基础工作 。首先，应规范事业单位财务会计基础工作，开发多种形式的会计继续教育，提升财务工作人员道德水平及业务素质，提高财务工作的质量，防止不规范行为的发生。其次，加强财务核算的细化工作，完善项目支出单独核算和台账管理制度，设置符合预算绩效管理需求的会计科目，做好全年支出进度统筹工作。

综上所述，预算绩效管理是对财政资金使用的经济性、效率性、效果性的评价，是一项规范的、科学的管理方法和理念，加强预算绩效管理有利于提高对财政资金的使用效益。虽然在推进预算绩效管理工作中存在着许多阻碍，政府部门及事业单位应勇于面对困难，积极思考应对策略，进一步推进预算绩效管理工作的进程，完善事业单位预算绩效管理相关制度，实现优化资源配置，节约预算成本，提升整个单位乃至整个社会的效益， 促进社会和谐发展。