国有资产变现弥补社会保障资金的可能性与必要性分析

毕梓倚

摘 要：随着人口老龄化和少子化的加剧，包括城镇保障一元化的推动建设。现有的社会保障制度无法满足需求的增长，表现为社会保障资金入不敷出，以及养老保险空账现象严重。为了更好的发挥社会保障的兜底作用，对于这一问题，我国逐步推出各政策用以充实社会保障资金。本文就国有资产变现重组弥补社会保障资金的必要性和可能性做出论述。

关键词：国有资产变现；社会保障资金缺口；人口老龄化；弥补空账

一、总述

1.我国社会保障历程

我国在计划经济时代主要实行的是国家保障型社会保障制度。在这一制度下，根据不同用工性质或劳动者所属单位部门不同将社会保障划分为“二元四级”的保障模式。因为在计划经济体制下不承认除了政府之外的任何经济实体的存在，派出了市场和价值规律的作用，由政府直接配置资源。政府通过国民收入的初次分配和再分配将国家机关、事业单位人员及其家属的保障交由国家管理，企业人员及家属的保障归于国家的附属物企业来管理，农民的保障交给人民公社。在这种分级制度下，社会保障丧失了其公平，并且随着改革开放，一部分新兴的工种和职业无法纳入原有的社会保障制度模式内，这要求国家保险型的保障模式进行转变。国务院于1995年下发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》标志着“统账结合”模式开始向全国推广；到1998年，全国绝大多数地区都按照“统账结合”模式运行养老保险制度。至此为止，全国统一的社会统筹于个人账户相结合的制度改革模式基本完成。

2.社会保障基金的巨大支付缺口

统账结合模式改变了过去国家企业包揽保障的做法，保障了社会保险制度的顺利运行，但是转轨时期的遗留问题也十分明显。虽然统账模式将社会统筹和个人账户相结合，采取现收现付和积累制相联合的办法，但是由于过去我国一直实行低工资、低消费、高积累的政策，当企业的所有资金积累全部转化为国有资产的同时，企业自身并没有资金的积累，形成了个人账户的缺口。从单位保障到社会保障，从现收现付到部分积累，适应了我国的经济发展和现实国情，但这也是不同体制的转型与对接。在转型时期我国积累起许多欠账，社会保障资金尤其是养老金方面频繁出现资金缺口，致使很多已经做实个人账户的地区为了弥补空账现象而不得不挪用个人账户中的资产。

从全国来看，做实个人账户也颇为艰难。根据2015年全国社会保险基金预算显示，在排除财政补贴后仍出现收支不相抵的状况，且相比较前几年来说，亏空额度有增大的趋势。排除掉财政支持后的企业基本养老保险基金，当期的收支差额亏空数额为3024.87亿元，比2014年的收支差1563亿元显著扩大。而在2013年排除相应财政补贴后亏空仅为959亿元。与此相比，在2012年，这一数额仍未正数。2012的社会保险费用收支相减，余额为1079亿元。

二、国有资产变现弥补社会保障资金空账的必要性与可行性分析

1.国有资产变现弥补空账的必要性

（1）社会保障资金将面临巨大给付压力。人口老龄化是指当一个国家和地区的60岁以上老年人口占人口总数的10%或者65岁以上老年人占人口总数的7%时，意味着这个国家或地区处于老龄化社会。据统计，发达国家大都需要经过45年才会步入老龄化社会。但是依据预测，这一过程在中国只需要27年就可以完成，并且老龄化的比例将成高速增长。到2015年前后，人口将成为阻碍我国经济发展的因素，人口对我国的影响将从积极层面转化为消极层面。相较于发达国家的经济发展先于人口老龄化或者经济发展与老龄化同步而言，中国在还没有建成现代化的情况下先行步入人口老龄化社会，属于“未富先老”。加之到2020年我国将逐步在中国农村建立起基本养老保险制度，这意味着在之后的几年中，我国社会保障资金将会面临着前所未有的支付压力那么如何解决这一问题变得迫在眉睫。

（2）就弥补社会保障资金这一问题的几种措施分析。现有的空账现象并不是由统账结合带来的，即使当初没有改革现收现付或完全积累制，在政府财政不补偿的情况下，收支缺口将仍然存在。那么，个人账户将何去何从？如何采取手段去弥补支付不足？目前来看，主要思路有两个：

第一种思路是实行名义账户制。虽然从融资方面来说，名义账户制是建立在现收现付基础上的，也就是说现有的社会缴费是用来发放给当前退休人员的养老金，但它又不同于传统的待遇确定型的现收现付制，因为在名义账户制度下，每个人建立的个人账户是名义上的、用以模拟积累制的，而不是真正意义上的资本化的积累制，这种账户系统仅仅是一种记账的管理方式，而不需实际存入资金。名义账户就是指职工虽然每月按一定比例向名义账户缴费，该账户也会记录个人的缴费状况，并按照一定的利率计算基金积累的收益，但是账户之下是并没有逐年积累起来的实际资产。当职工退休时，就按照以往的缴费记录和记账的利率来发放养老金。

如果采取名义账户制的方式，虽然在一定程度上可以减轻政府的财政压力，并且由于个人权利与义务的完全对应，很好的激发了个人缴费的积极性。但对于名义账户制来说，实际的操作方式仍是现收现付，如果要保证现有的待遇水平将会给财政带来巨大压力，难免出现收不抵支的现象；再者名义账户制的测算方法相对而言较为复杂，需要专业人员就现有的国民经济发展状况结合人口因素做长期的测算，以此来确定相应的记账率来保证个人账户内的基金收益，实现社保基金保值增值。但如果记账率高于投资率还是会造成政府的给付压力；如果低于，将不能使个人的资金权益得到保证。

第二种解决思路是通过划转国有资产等多种途径做实个人账户，弥补社会保障资金的支付缺口。这一做法的优点在于个人账户做实之后，将会有一笔数量可观的资金储备积累，同时这些资金可以通过多种渠道进行投资，不仅能够实现基金的保值增值，而且对于国内资本市场以及基础设施建设来说都是一笔可靠的投资来源。

就当前形式来说，采取国有资产变现弥补空账是一个更好的选择。首先，将国有股直接转为流通股，并无偿授让给社会保障基金是无可厚非的。对于劳动者而言，得到的工资是在扣除相应的社会保障资金之后的收入所得，这种隐性的社会保障资金逐步积累起来，形成今天的国有资产。同样，国有资产也代表了政府对劳动者应该承担的保障债务的体现。由此可见，将国有股转交给社会保障基金是劳动者应得的权利。其次，国有股所占比例较高，形成了一股独大的现象。这不仅阻碍了国有企业的改革进程，从另一方面来说，也不利于企业自身的效率提高。如果减持国有股，使得非国有的法人股本分量增多，那么将会改善企业的经营效益。此外，国有股变现转入社保基金，当基金进入股市经营后能够有效避免基金的贬值问题，在一定程度上减轻了政府的压力。我国目前经营性的国有资产高达50多万亿，据世界银行测算，中国的养老金缺口约在8万亿到10万亿之间，如果划拨20%进入社会保障基金，那么就是10多万亿的缺口得到基本覆盖。

2.国有资产变现弥补空账的可行性分析

（1）从市场环境多角度来看。我国资本市场初具规模，为国有股减持创造了条件。减持国有股一方面可以减少股市投机的成分；另一方面，国有股减持充实社保基金具有可控性，即可以根据股市状况确定具体减持数量。我国股市不仅具备减持国有股去弥补空账的条件，且减持国有股也不会对股市造成巨大的负面影响。

（2）国有股减持弥补空账的可行措施。其一是将国有股份的持股权交由社保管理机构或相应的基金管理机构。社会保险基金持股可以增加基金资产配置的有效性和灵活性，要逐步增大保险基金转持上市与非上市国有股的比重。其二是在改革国有企业时，直接将国有企业部分或全部国有资本通过产权交易市场或公开拍卖转让给其他所有制类型的投资者，并将国有资本变现的部分资金直接划拨进入社会保险基金。

三、国有资产变现弥补支付缺口的思路和措施

1.基本思路

首先应该建立中央与地方的两级管理机构，对于中央的级的统筹基金来说，其功能应该是弥补各项社会保障缺口，保证社会保障制度的可持续运行。在弥补缺口后作为中央级的统筹基金。而地方的社会保障基金应该用于各项具体的社会保障开支，例如养老、医疗、工伤等，采取现收现付制。如果有积累的需要，也应该投资于流动性较强的国债和银行存款。

按照控股权来划分，国有股份可以划分为中央政府股与地方政府股。这两种类型的国有股都存在着投资与收益的问题。因此对于国有股变现充实社保资金来说，应该把地方政府的利益充分考虑在内，避免“上有政策，下有对策”的这种逆向选择的出现。例如我国曾与2001年出台过国有股减持的相关政策，但是对于某些地方政府来说这项政策不利于本级财政，于是提出一种用于实施的内部方案：为了保证本级的财政资金，在国有企业改制上市前，尽量将国有股协议转让给其他机构，所得资金归本级财政所有。由此看来，为了能够使国有股减持补充社保资金这项方案得到良好的实施，必须考虑到投资与收益的关系，因为地方持股机构为了维护自身的股利收益很可能会选择不减持国有股。

2.国有资产变现充实社会保障基金的措施

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》明确要划转部分国有资本充实社会保障基金，但是对于具体的操作方法仍存在不同的观点，并且对于转划比例的确定也各有不同，但总体思路是应该根据社会保障基金的缺口状况来调整划拨的比例。具体方案可以参照下述方法：首先，对于中央政府和地方政府控股的国内上市公司，在那些具有竞争性可以交由市场去发挥作用的领域，国有资产可以选择部分或完全退出，且划拨国有股的20%左右，根据股权的权属分别交给全国社保基金理事会和地方基金管理机构。这些股权在必要时变现以弥补支付缺口。其次，对于需要国有经济控制的某些行业或领域，中央控股的国内上市公司应划拨上市公司国有股股权的20%左右交由全国社会保障基金理事会，这部分股权如果没有特殊情况不得变现或转让，所得的基金收益全部纳入社会保障基金。最后，对于持有国有股份的且在国内首次上市的公司，在上市时就划拨国有股的20%左右交由全国社保基金，这部分股权属于非流通的一般法人股。虽然中央和地方都没有以现金出资但较其他法人股应该享有相同的权益。在必要的情况下，可以优先选择这部分股份补充社保资金。

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