治理视野下的行政伦理建设

作者简介：段晓月，西南大学政治与公共管理学院2014级公共政策专业硕士研究生。

摘要：行政伦理是政府及其行政人员所要遵循的一定原则和规范，更是维持行政系统正常运行不可缺少的内在条件。由于政府具有公共性与自利性的双重特性，政府与公众的主客体身份的转化，传统行政伦理与现代社会制度伦理建设的矛盾等，需要政府进行行政系统内部的道德施动，提供公民社会更多的治理机会，加强行政伦理制度化建设。

关键词：政府治理；行政伦理；伦理建设

党的十八届三中全会指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”同时，十八届四中全会提出“依法治国”的主题。对于提升国家治理能力，不仅涉及行政管理的制度建设，还涉及在该领域中伦理价值的建构，行政伦理建构是重塑政府治理理念的重要内容。

一、行政伦理建设的理由

（一）价值层面：理想与现实的差异

从政府角度来看，公共价值的理想与现实存在差异，两者之间存在身份抉择矛盾的可能。公共价值的理想化是指政府作为从社会中分离出来的“特定群体”始终代表与维护社会公共利益并促成公共利益实现的价值趋向。政府代表的不是某个人、某个部门或者某个群体的特定利益而是代表基于公共权力的整个社会大众的、普遍的、全局的、整体的利益；在现实情况下，政府也是经济人，具有自利属性和利己化取向。自十八大以来，被查处的中管干部已有55名之多，铁腕反腐，涤荡“四风”是中共十八大以来赢得民心的重要举措。将部分行政人员所奉行的以自我为中心的价值取向与传统的计划经济时期所塑造的理想的行政人格精神相结合，是提升政府治理能力，重构行政伦理的重要任务。

（二）范式层面：主体与客体的角色转化

从范式层面来讲，政府已逐渐被贴上社会主体和社会客体的双重标签，而作为社会客体的公众群体也逐渐扮演着社会主体的角色。一方面，政府利益以绝对优势凌驾于公民的利益之上，从而公民社会的利益的获得只能通过政府的提供来实现；另一方面，政府对于价值的评价往往从自身出发而忽视大众的看法从而在制定公共政策、执行公共政策和评估公共政策方面成为价值评判的特定主体。其缘由主要在于：一是公民社会的不断发育。政府在向有限型政府的转变过程中，将部分权力下放给民间团体，如志愿性团体和慈善性机构等，大量的民间组织享有极大的自主权，在资金、权力和管理等方面有极大的活跃空间。二是公民权利意识的不断觉醒。由于电子信息技术的发展，公民文化素质的提高，公共政策的普及和政治文明的飞跃，公民对于权利的认知越来越影响民主建设的发展。他们要求享有更多的经济权利、社会权利、文化权利和政治权利等，也要求在住房、就业、就医、就学等方面得到权利的保障和维护。与此相适应的，政府也通过如开展价格听证会，完善信访举报制度等等促进公民正当权利的实现。

（三）制度层面：传统伦理与制度建设的矛盾

在中国传统的行政伦理中，中国人多重视“人性本善”的道德教化。梁启超认为，“我国国民所最缺者，公德其一端也。”在传统社会，百姓对生活的较大期望也仅仅是安居乐业，并将此寄托于君主身上。而君主对制度建设更多的是从如何维护其统治地位的角度进行的。在现代社会，仅仅强调官风官德有碍于国家治理能力的提高。就目前来看，我国的行政管理的制度改革相对落后。这表现为：一是行政管理制度改革的相对滞后导致政府系统紊乱。机构臃肿、职责不清的情况仍然存在，权權交易、权钱交易、权力寻租等非法行为有可能导致行政系统内部人浮于事、责任意识冷漠。二是行政系统内部监督机制不健全。如，新闻媒体监督不力，人大监督无效，监督执行不力等等。内部监督对外部监督较为严密，而外部监督对内部监督较为松散；上级部门对下级部门及其成员监督有力，而下级部门对上级部门及其领导人员监督无力等等。

二、建构公共伦理的途径

（一）进行行政系统内部的道德施动

行政人员的行政行为不仅仅代表国家形象，还会对社会风气起着导向作用。“君子之德风，小人之德草。草上之风，必偃。”行政人员若不重视礼仪之风则“虽令不从”。因此，有必要对行政人员进行思想道德教育。

1、进行行政道德教育。行政人员直接掌握国家公共权力，支配社会资源，其职业是整个社会职业体系的一部分，同时又高于其他职业，具有其特殊性。因此，要强化道德责任意识，使公共组织主体站在道德的立场上，把为人民服务作为公共组织伦理体系建设及公务人员的终身职业追求。进行有针对性的道德教育，通过塑造公共管理人员的人格楷模，从而扩大公共管理人员的群众影响。

2、坚持行政人员群体教育和行政领导干部个别教育相结合。由于个体存在自利的特性并且处于权力和人情关系交织成的网络中，不良的行政作风问题难免将消极影响扩散到行政人员群体；由于整体的扩散效应，低沉的工作情绪也往往产生比个体更大的负面作用从而影响整个社会的和谐发展。在行政系统内部进行道德施动，对公共组织及其人员进行行为规范的培训和教育，以努力一个约束体质和优秀的管理形式，实现行政道德情感和道德行为的内部协调发展，使行政人员成为社会道德的引导者和社会风气的倡导者。

（二）提供公民参与社会治理的机会

“仅仅单纯的权力压制，人的道德是得不到完成的。”独立的道德个体所获得的个体人格需要冲破权力的束缚获得一种本身的意愿从而得到符合伦理的表达，建立起属于权利主体的真正的内心世界。

1、完善社会主义民主法治。要求政府在法律法制方面给予公民权利更多的保护。从基层入手，进一步解释人民群众切身利益相关的法律条文和宣传社会的典型案例，营造有利于公民参与的政治文化，培养强烈的独立自主精神，满足公民的权利诉求。

2、坚持“以人为本”的这一行政伦理核心理念。“公民为本”又称为“以公民为中心”回答了政府“应该为了谁”的问题。涉及公共管理的终极目标及其价值选择。坚持“以人为本”的伦理理念，要以群众满意为准则，突出行政过程中人的回应性、责任性和价值性，扩大公民的参与度。

（三）进行行政伦理制度建设

“道德只是一种力量非常有限的补偿机能”，因此需要加强行政伦理建设，增强行政伦理功能，有必要构建完备的行政伦理制度框架，从而减少某些功利因素对公共管理造成的不利影响。习近平总书记强调“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”。公共官员的不良伦理行为得到曝光之际，成立专门的行政伦理监督机构，进行行政伦理建设尤为重要。当权力得不到有效地制约和监督，政策制定部门抵制不了利益的诱惑，就会背离社会主义崇高的伦理理念，导致政策运行出现背离。行政伦理的制度建设最根本的是要加强伦理立法，将其作为一种强制性的道德规范加以实施，使行政人员由外部控制转变为内心的自省自觉。同时，要权责并重，尊重人民的首创精神，关注人民的生存需求，积极回应并满足群众的正当基本利益要求。（作者单位：西南大学政治与公共管理学院）

参考文献：

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