“高考加分政策”失真现状、归因及对策研究

郭中凯

【摘 要】“高考加分政策”作为高考制度的补充与完善，其初衷无疑是美好的。可是由于政策执行环境的复杂性和不确定性、政策执行主体的“有限理性”与“经济人”特性，“高考加分政策”在执行过程中受经济、社会资本侵蚀而失真，背离了政策制定的预定目标，政策的执行结果产生了不良的社会影响。我们应透视加分政策失真现象，分析政策失真的原因，进而提出对“高考加分政策”的改进意见以及对策，以期建立一套真正透明公开、公平、公正的加分模式，既体现高考加分的初衷，又不损害教育的公平与正义。

【关 键 词】高考加分；失真；归因；对策

一、引言

“‘高考加分政策是指中央与地方教育主管部门、高校在高招录取中根据种族、身份、德智体表现、竞赛获奖、社会贡献等情形给考生一定的高考分数优惠与照顾的行为规则。”这一政策作为高考制度的补充与完善，几乎是与高考制度同步实施的，是潜在高等教育机会的再次分配。随着时间与空间的展开，“高考加分政策”在实际执行过程中失真，背离了政策制定的预定目标，政策的执行结果产生了不良的社会影响。近些年来“高考加分黑幕”频频见诸报端，经过网络媒体的聚焦与放大，一次又一次地刺痛了大众关于教育公平的敏感神经。2014年辽宁省本溪市与河南省漯河市大规模的集体高考加分造假，再次把“高考加分政策”推向了舆论的风口浪尖，激化了社会矛盾。来自《中国青年报》的一项调查显示，“‘高考加分政策已和择校费、大学高额学费一起，成为公众心中的三大‘教育不公平。”一时间“高考加分政策”成为众矢之的，一些专家学者的“废除论”甚嚣尘上，取消“高考加分政策”似乎已是众望所归。

然而笔者却以为废除“高考加分政策”的做法有失偏颇，是某些群体利益受损后的情绪化反应，全面肯定和片面否定“高考加分政策”都不是解决问题的应有态度。随着教育资源均衡配置的实现和多元化评价人才体系的建立，高考加分项目必将逐渐减少并走向消亡，可是在高考制度模式化以及区域间教育发展差异较大的现实条件下，“高考加分政策”有存在的合理性以及必要性。2015年5月国务院公布的《关于深化考试招生制度改革的实施意见》仍规定保留那些合理的加分项目，暗示着“高考加分政策”在未来的一段时间内仍会持续下去。“当前公众对高考加分的不满，根源并非在‘高考加分政策本身，而是对加分项目的泛化和加分引致的腐败不满。”我们不能因为政策执行过程中的失真而否定政策的良好意图，也不能对政策执行中出现的问题置若罔闻。本文通过透视加分政策失真现象，分析政策失真的原因，进而提出对“高考加分政策”的改进意见以及对策，“以期建立一套真正透明公开、公平、公正的加分模式，既体现高考加分的初衷同时又不损害教育的公平与正义。”

二、“高考加分政策”失真现状

（一）加分决策权下移造成各地加分项目泛化且标准不一

我国地域辽阔、民族众多，各地经济社会发展水平参差不齐，各民族间风俗习惯与文化传统更是千差万别，为避免政策僵化，提高“高考加分政策”灵活性，从而更好地适应地区差异，教育部规定各省（市、自治區）可以根据各地实际情况自主设置加分项目。可是由于对地方政府监督体系的缺失和约束机制的缺位，各省（市、自治区）从自身利益出发，将社会管理与经济发展同高考加分捆绑在一起，以期实现“立竿见影”的效果。如福建永安市为了促进楼市，出台了“父母买房儿女高考加分政策”；为了配合计划生育政策的实施，河北省给予“农村独生子女加分”照顾。经媒体调查，“教育部规定的加分项目只有14种，而全国各省、市、自治区五花八门的加分项目却有近两百种。”虽然教育部规定了加分上限且不得重复叠加，但由于没有统一各项目加分标准，各省关于同一项目却有了不同的加分幅度，如海南省给予奥赛获奖考生20分的奖励；甘肃省加十分；吉林、河北省仅仅加5分；湖北、陕西只能享受“优先录取”的照顾，而辽宁、宁夏无任何优待。“高考加分政策”名目繁多且标准不一，缺乏应有的权威性与严肃性。

（二）“特长生加分政策”失真成为“权”、“钱”加分的工具

“特长生加分政策在对考生认知能力考查的基础之上承认人的特长价值，给那些在考试中不占优势的‘偏才、‘怪才留有空间，”体现了“以人为本”和“不拘一格降人才”的教育理念，推动了素质教育的发展和人才评价标准的多元化。但是由于一些比赛组织不规范，监督体系不健全，证书资格审查不严格，给“弄虚作假”、“暗箱操作”等机会主义行为留有空间，一些不符合加分政策条件的考生的家长，凭借权力、金钱、关系使其子女享受到高考加分照顾：浙江省绍兴市“三模三电”加分考生父母非富即贵，辽宁省“篮球类二级运动员”有考生几乎没有摸过篮球。高考特长生加分政策失真使其丧失了选拔特殊人才的功能，沦为权力寻租的通道与教育腐败的温床，与政策既定目标背道而驰。“这种人为因素的教育不公平，不仅损害了其他考生的正当权益乃至整个社会的公平正义，还会极大地激化社会矛盾导致社会震荡。”

（三）“少数民族加分政策”失真被优势阶层攫取加分机会

由于我国初期发展战略的选择和地理位置的差异，少数民族所聚居的边远地区经济社会发展落后，教育资源尤其是优质教育资源匮乏，高考制度“分数面前人人平等”只是形式上的教育公平。“少数民族加分政策”试图以教育资源配置不平等为前提，“通过对先天不利者进行补偿从而实现实质的教育公平与正义。”同时预期高等教育机会的增加，不仅有利于调动少数民族接受教育的积极性，而且增加了少数民族的认同感与归属感，有助于维护民族团结和社会稳定。但是由于此项政策自身制定不严密、少数民族身份审查不严格及信息公开制度不健全，被优势阶层考生家长通过篡改少数民族身份搭乘“政策便车”攫取了高考加分机会，这种现象在少数民族与汉族、各少数民族杂居的地方尤为严重。2009年重庆市巫山县31名考生少数民族身份造假事件就是例子。原本为补偿弱势群体利益的政策却被优势阶层钻了“空子”，意图促进教育公平的实践反因政策失真而扩大了不同民族、阶层之间的差距。

（四）政策实际执行过程中催生出各种各样的“应试教育”

奥赛等加分政策旨为少数有天赋的青少年脱颖而出、成为优秀人才创造机遇和条件，使他们能够在学科方面有所突破与建树。可是这些本应该是学生依据自己的兴趣特长自愿参加的课程之外的活动，一旦与高考加分联系在一起，便衍生出功利的价值取向，初衷为补偿那些考生因发展特长牺牲学习时间的加分政策，却催生出更加疯狂的应试教育，令广大学生及家长苦不堪言。在“囚徒困境”心理作用下，无论别人学不学习特长，参不参加各种辅导班，都是自己在非合作博弈状态下的“占优策略”。如果别人学习特长，自己不学将会处于劣势；别人不学，自己学习将会处于优势。在这种心态支配下催生出的“奥数热”，不仅增加了学生的学业负担，也增加了父母的经济负担。

三、“高考加分政策”失真归因

（一）政策自身制定过程不民主并且政策内容不严謹

首先，有些地方加分政策在制定过程中既没有广泛征集民意，也没有通过专家学者论证，仅仅是凭借主管官员美好的“主观愿望”或“利己动机”而制定，难免会出现这样或那样的问题。有些部门组织加分项目比赛往往打着“素质教育”之名行“利己”之实，造成各省市的加分项目日益繁多。其次，“高考加分政策”内容有失严谨，一些高考加分项目缺乏硬性标准，难以精确量化，如“思想道德方面有突出事迹者”加分政策自身概念模糊（什么是“有突出事迹者”）、界限不清（如何界定“突出事迹者”）、标准不明（如何衡量“突出”），在实践中难以以此为标准对学生行为进行界定、判断，给各种机会主义行为留下了空间。

（二）政策相关主体用“机会主义”行为追求各自利益的最大化

1. 政策宏观主体地方政府首要考虑的是区域、部门利益最大化。地方政府既有中央政府“代理人”角色，也具有地方微观政治、经济“代理人”角色，在双重角色作用下，地方既有严格执行政策的压力，也有背离政策预期目标谋取地方经济社会发展的动力。在“委托人”对“代理人”监督“缺位”的情况下，谋求地方经济发展的动力便会超越来自上级政府的压力，因此各级地方政府把“高考加分政策”当作经济发展与社会管理的工具，以实现其他途径不易实现的目标。如广东省为促进经济发展规定“纳税大户子女高考可加分”，黑龙江省为引进优秀人才实行“引凤筑巢计划”，规定“留在当地工作的博士子女高考加20分的照顾”。此外，地方政府各部门也在追求部门自身效用最大化，根据斯蒂格勒的“俘获管制”理论，政府各部门总是在力图扩大自己的管制范围与权限，从而实现本部门利益最大化。如浙江省“三模三电”加分项目之所以长时间存在，就在于这项活动的报名费、参赛费对于当地教育、科技、体育部门来说是一笔不小的收入，地方政府以及相关部门维护和扩大既得利益是一些不合理的加分项目长期存在的原因。

2. 微观主体政府官员、考生家长追求个体利益最大化。依据“公共选择”理论，各级政府官员也都具有“理性经济人”特征，与市场领域中的经济主体没有本质区别。各级政府官员既不是超凡脱俗的“圣人”，也不会自觉地将人民利益最大化的实现作为自己的行为选择，一旦政府官员掌握私人看重的资源，便会诱使私人向政府官员进行“寻租”，政府官员出于自身利益最大化的追求，往往会置社会利益于不顾，将手中的权力“资本化”，从而导致“高考加分政策”的失真。最后，考生家长或为了实现优势阶层代际传递或为了实现向优势阶层的转化，都会竭尽全力为下一代争取高考加分的机会，从而为在“分分必争”的残酷高考竞争中脱颖而出增加砝码。这不仅造成了“奥赛热”在学校教育系统中层层下移，兴趣、爱好、特长的“应试化”还诱发了某些考生家长利用手中的权力、人脉、金钱，攫取高考加分机会的“败德”行为。

（三）监督体系的缺失以及惩罚机制的乏力

依据“委托—代理”理论，“代理人”的最大化利益与“委托人”最大化利益之间往往存在着矛盾与冲突，为使代理人按照委托人最大化利益选择行动，严格执行“高考加分政策”规定，必须加大对代理人行为的监督与约束。但是对“代理”的监督并不是无偿与免费的，是需要付出成本与代价的。由于过高的交易费用与精致的监督技术装置的缺乏，对政策执行过程与结果的监督流于形式，监督体系的缺失无疑是造成加分政策失真的重要原因，因此几乎每一种加分失范现象的背后都有“监督缺位”的影子。其次，对“高考加分政策”失真行为的责任追究和惩罚的力度不够，“使得违规成本极低但所获颇丰，这在一定意义上助长了高考加分造假的侥幸心理。”2014年闹得沸沸扬扬的“辽宁本溪与河南漯河集体高考加分造假”事件最后居然不了了之，那些造假考生只要自愿放弃加分，依然被大学录取，惩罚措施软弱无力是近些年来各种“加分黑幕”屡禁不止、愈演愈烈的原因之一。

（四）缺乏良好的社会环境条件的支持

“从政策互补和配套的教育来看，最有效的制度安排是一种函数，尤其是制度结构中其他制度安排的函数，一个制度安排的效率极大地依赖于其他有关制度安排”。因此，“高考加分政策”有效实施离不开社会其他条件的支持与配合，而我国当前权力滥施、人情泛滥、诚信缺失现象严重，使政策执行缺乏良好的外部条件和生态环境。首先，我国目前处于人治社会向法治社会转型时期，法治社会尚未完全建立起来“人治”仍有较大空间，在政策制定、执行过程中长官意志仍然举足轻重。由于相关政府官员具有“有限理性”和“经济人”特性，这就给“高考加分政策”失真埋下了隐患。其次，我国目前社会思想道德整体发展水平不高、诚信缺失、规则意识不强，再加上市场经济对人们思想道德精神领域的侵蚀，人们尚不能将道德行为规范内化为指导自己行动的行为准则，道德自律与社会舆论还不具有普遍约束力，人们往往用“机会主义”行为对待“高考加分政策”，政策对自身有利时遵守，不利时会选择不遵守，这也是导致“高考加分政策”失真的重要原因之一。

四、建构公平、正义、高效的加分模式

（一）将加分决策权收归中央，清理各省市的加分项目并统一加分标准

高考加分制度作为一种具有排他性的准公共品，其目标群体为全国范围内符合条件的考生，理应是中央政府的职能部门——教育部负责统一提供。由教育部从整体利益出发，本着公平公正的原则制定加分项目并在全国范围内执行，从而维护加分政策的公正和权威。因此，应清理各地五花八门的加分政策，除一些有着丰富的历史传统和文化积淀，并有广泛的群众基础能起到强身健体之效的项目，可经教育部严格审查后保留，如内蒙古的中国式摔跤和毽球、江西的跆拳道、河南的武术、甘肃的健美操等项目，其余地方上各种各样的加分政策均应被废除，中央政府要有打破既定利益格局的勇气和决心，坚决维护高考制度的公平公正。其次，统一加分标准，使同种加分项目的加分幅度一致，不應因省份不同而有所差异，保证政策的权威性与严肃性。

（二）健全监督机制，加大惩罚力度

“权力一旦失去约束，就会像脱缰的野马一样失去控制”。绝对的权力必然导致绝对的腐败，因此必须建立健全监督机制，把权力关进笼子。首先，要避免权力过度集中，政府各部门之间相互制衡与约束，如科技部组织的“小小科学家”比赛项目，可由教育部门负责监察与审核。其次，实施“高考加分信息阳光工程”，加强公众与舆论监督，作为公共财政纳税人的公众理应享有知情权，通过完善公示信息平台、丰富监督渠道并追究相关信息公开不力官员的责任，将信息公开制度化、规范化、法制化。建立信息公开制度起初可能需要一定的固定成本，然而在这些固定成本以后每次公示信息的边际成本却很低，信息公开制度的建立有其合理性与必要性，有利于加分执行过程与结果公开透明，有利于降低公民信息成本，有利于监督体系的完善与监督机制的归位。在新制度经济学家看来，人们遵守规则并不是单纯的道德说教的结果，而是人们对守法行为与机会主义行为进行“成本—收益”分析对比后做出的选择。因此，强有力的实施机制会使违约成本极高，从而使任何违规成本都变得不划算。如取消违规加分，造假考生的考试和录取资格，禁止其在一定年限内（如两年或三年）参加同类教育考试，并给予相关官员撤职处分，情节严重的由法律惩治，加大法律执行效果，使违约成本远远超过违约的预期收益，必然有助于加分政策公平公正地执行。

（三）为政策执行营造良好的外部环境

为给“加分政策”运行营造良好的外部环境，我们应大力促进社会诚信体系的建立和民主法制机制的健全。诚信体系的建立和思想道德水平的提高需要家庭、学校、社会共同努力。父母从自身做起，用爱的语言和行为，从小教育孩子诚实守信，培养孩子规则意识。学校要使“育人”价值的回归，并使素质教育的开展落到实处，不仅使孩子智慧得到创获，品行也应该得到熏陶，使学生发自内心的道德信念能够持久存在。社会舆论也应该传递正确的价值取向，对诚实守信的行为予以肯定与鼓励，对于背信弃义的做法加以否定与批判，注重弘扬社会正气。此外，还应加强社会主义民主与法制建设，完善法律法规，实现“人治”向“法治”的转变，保障公民的民主权利，培养公民民主意识，提高公民民主参与能力。与此同时，提高政府官员政治素质，自觉追求人民利益的最大化。

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