京津冀协同发展企业基本养老保险制度亟待对接

杨健 张金峰

为了提高京津冀整体的经济竞争实力，2014年2月底，习近平总书记在充分调研和思考的基础上，将京津冀协同发展上升为重大国家战略。这是继国家“十二五”规划明确提出打造首都经济圈、京津冀区域经济一体化后对京津冀战略发展的高度升华与最高定位。京津冀协同发展应与劳动力的跨区域流动相适应，这要求社会保障制度尤其是养老保险制度应为劳动力合理流动提供有力的支撑。然而，由于受经济发展水平、制度内生环境等因素的影响，现实中京津冀三地的养老保险制度尚未实现有效对接，致使劳动力跨区域的合理流动受阻，严重制约了京津冀协同发展的进程。

京津冀养老保险制度的对接应以落实习近平总书记2014年2月就推进京津冀经济协同发展提出的7点要求为目标，以破除限制人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置的各种体制机制障碍，推动各种要素按照市场规律在区域内自由流动和优化配置做好制度保障。这就要求在京津冀一体化的过程中，必须从各区域基本养老保险制度的统一程度、基本养老保险水平的均等程度、基本养老保险负担的公平程度、基本养老保险制度功能的实现程度等视角出发，保障和尊重两市一省就业者的养老权益，特别是要为流动人员及其家属解决养老保险制度对接问题。养老保险制度的对接，应通过保障劳动者养老保险关系顺利推动转移接续，促使其有序衔接、无缝对接，最终实现三地福利待遇一体化，使三地的养老保险制度在运行中达到社会福利最大化的状态，从而化解区域之间的冲突，增强区域协同发展的合力。

1养老保险制度框架基本统一，转移接续政策陆续出台。2005年国务院颁布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，为养老保险制度在全国实现基本统一奠定了基础。京津冀三地均按此文件制定了符合本地区情况的养老保险政策。在2009年国家颁布《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》后，京津冀据此分别于2009年、2010年和2012年相应出台了《北京市城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》、《关于贯彻实施城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法有关问题的通知》、《河北省职工基本养老保险关系转移接续实施办法（试行）》，使京津冀三地劳动力的养老保险转移接续有了制度层面的基础和保障。

2三地积极探索助力养老保险制度对接的新举措。2010年11月，全国社会保险关系异地转移系统正式启动后，至2011年12月底，北京、天津所有经办机构都已入网。特别是在提出京津冀协同发展重大国家战略以后，三地政府积极构建统一的养老保险支付与异地结算平台以及养老保险制度协商机制来保障协同发展的需要。2014年，河北省建立共同的社会保障制度以连接结算平台，使在不同区域享受各项福利政策的人员能够实现更方便的保障。河北省人力资源和社会保障厅表示将尽快出台《关于完善职工基本养老保险政策若干问题的意见》，建立京津冀职工养老保险协商机制，积极推动三地职工养老保险工作协同发展。这充分表明了三地政府对推动养老保险制度协同发展的决心。

尽管京津冀三地的养老保险制度在形式上已经统一，但由于养老保险关系转移接续障碍与养老保险待遇水平差异的存在，使得京津冀养老保险制度对接仍面临挑战，这在相当程度上制约了区域协同发展的进程和效果。

1部分限制性规定导致流动就业人员养老保险权益受损。在遵循国家《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的基础上，京津冀三地在各自行政区域范围内实施的相关政策均包含了部分限制性规定。这必将导致基本养老保险关系无法顺利接续，从而难以保障和落实劳动者的合理权益。其一，跨省流动就业人员养老保险待遇领取地的确认条件相对严苛。三地相关政策均要求流动就业人员须满足在本地工作并缴费的年限超过10年。天津市还规定养老待遇领取者必须具有本地常住户口（不包括天津“蓝印户口”）。其二，养老保险统筹基金未全额转出，客观上造成隐性的财务压力。养老保险统筹账户为缴费基数的20%，但实际操作中只按12%转移。这会导致转移的统筹基金不能满足转入地（尤其是老龄化程度严重地区）养老保险的支付需求，同时也会给当地造成很大的财务支付压力。其三，对异地视同缴费年限的认定仍存在政策分歧。《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》第十二条已明确规定缴费年限包括视同缴费年限。但由于京津冀三地对于“中人”（将统账结合之前参加工作，之后到龄办理退休的人称为“中人”）时点的界定均不同，导致各地在接受“中人”群体的养老关系转移时，对于“视同缴费年限”的认定存在分歧。比如在北京市，对转移接续过程中“中人”视同缴费年限的计算就难以认定。

2养老保险待遇存在差异导致劳动力转移方向与中央定位逆向而动。近年来，北京市的劳动者收入报酬占国民收入的比重一路攀升，2013年达到5516%，比天津市、河北省分别高出1342%和2732%。京津冀三地的养老保险制度虽然基本一致，但由于养老金计发公式中各参数值受到当地经济发展水平及收入报酬的影响，导致北京市养老金的实际水平远高于天津和河北。养老保险待遇水平对劳动力的转移流动具有显著影响。据《中国2010年人口普查资料》的估算结果显示，北京市跨省流入人口规模为63425万人，列全国第4位，在京津冀地区人口流入方面居首位;而河北省跨省流出人口为30345万人，排在全国第8位，在京津冀地区人口流出方面居首位;与此同时，京津冀地区劳动力流动的基本方向主要表现为：由河北向天津、北京迁移。而按照中央的决策和外迁名单中列出的迁徙企业来看，三地产业转移及相应人口流动的基本方向应为北京向天津、河北转移。这与中央的发展战略定位呈逆向流动之势。因此，在京津冀三地养老保险关系转移接续顺利完成之后，将劳动者的退休待遇差距逐步缩小、趋同并最终实现福利无差异的养老保险制度一体化，成为远期推进基本养老保险制度对接以助力劳动力合理流动与京津冀协同发展的关键难点和重要方向。

推进京津冀基本养老保险制度对接的当务之急是要从三地的整体利益出发，梳理并有效衔接现有区域分割的地方性政策法规，突破现有的体制机制障碍，实现包括基本养老保险政策在内的制度环境一体化。

1通过完善基本养老保险制度设计实现对接。一是完善转移接续中的利益折算机制，实现待遇无缝无损对接。养老保险制度对接应遵循生存公平与劳动公平、无损对接两大原则。无损对接原则体现为劳动者养老保险权益应得到合法保护而不应因工作地域的转变而丧失。劳动者养老金中的个人账户积累额应在转移接续中实现直接转移，而不存在受损的情况。统筹账户部分由于和当地经济水平挂钩，因经济发展水平不同而导致的待遇差可以通过养老保险统筹基金的待遇换算机制来解决。待遇换算机制是指根据流动劳动者的实际参保缴费状况分段折算出社会统筹养老金待遇及其福利差异，并通过区域间的结算机制来共同承担迁移劳动力的养老成本，以减轻流动就业者对各地方统筹基金利益的冲击。

二是遵循开放式协调原则，通过梯度对接最终实现基本养老保险制度一体化。京津冀经济发展水平差异很大，尚不具备短期直接对接的条件。2013年北京市、天津市人均地区生产总值高于河北省两倍多，三地人均财政收入差距也很悬殊。欧盟各成员国在一体化后期的发展状况与京津冀地区极为相似，其“开放式协调机制”可为我们提供参考借鉴：通过一个具有法律约束力的养老保险制度标准或政策框架以及促进向整体目标汇合等干预过程来逐步消除成员间的养老金政策标准的差异。按照经济发展水平、产业与劳动力转移情况，京津冀养老保险制度可分三个阶段进行对接。在初期对接阶段，应完善三地养老保险制度转移接续机制，对流动人口养老保险统筹账户和“中人”群体进行权益补偿;在中期阶段，以制度的初期对接为基础，进一步将三地的养老保障水平调整到适度合理水平，建立适合自身发展的动态调整机制;推动京津冀养老保险制度及保障水平最终基本实现一体化。

2通过相关配套措施保障基本养老保险制度对接。一是打破行政区划壁垒，建立统一行政协调机构。目前的行政区划导致京津冀经济发展各自为政，区域主体间利益补偿机制缺位。京津冀协同发展是两市一省之间的整体统筹发展。为了促进三地基本养老保险关系转移的互通互认，应建立统一的行政协调机构。该协调机构除负责日常联络和组织工作外，应建立社会保险领域的专门业务管理部，负责管理、组织和协调三地社会保障的转移接续事务，提供超越地方利益层次的、专业的、综合的职能管理。此外，还应建立社会保险基金调剂方面的功能性机构，以保障企业职工基本养老保险关系跨统筹区域的顺利转移。

二是积极创造条件，进一步提高养老保险基金的统筹层次。养老保险转移接续的限制性政策，主要是为了避免对本地养老基金收支平衡的冲击。养老保险全国统筹可彻底解决参保人员异地转移接续对财务平衡能力薄弱地区造成的影响。目前北京、天津均已初步实现了全市统筹，河北省虽为省级统筹，但其制度中仍规定最终责任落实到县级，并未真正做到省级统筹。因此，在实现养老保险基金全国统筹尚需时日的背景下，京津冀可以先把统筹层次真正落实到省级，适当提高调剂金规模，在区域内建立沟通机制，使三地养老保险关系转移中的利益变动得到统筹协调。

三是明确中央与地方的养老责任，适时落实“中人”群体的养老金权益。针对养老保险关系跨地区转移问题，要适时落实养老金权益与责任机制。“中人”过渡性养老金属于历史债务，在转移接续中应准确估算其权益，首先明确中央应负担的养老责任。由于“中人”曾经为转出地统筹基金作出过贡献，其基础养老金权益应当在就业、参保时的相应地区予以落实。在此基础上，可建立地区间养老保险权益结算机制，明确养老责任在各地的落实原则，从而避免因责任模糊而引发的利益冲突。

四是以立法进程保障协同发展。欧盟通过开放式协调的管理方式使各成员国的相关立法趋于一致，有效地促进了欧洲经济一体化。在协调成员国利益和解决流动人员的社会保障问题方面，欧盟都是通过立法来保障政策的有效实施的。京津冀协同发展同样迫切需要三地政府共同营造一个统一、公平的法制环境。借鉴欧盟立法的成功经验，为保障京津冀养老保险制度对接及区域协同发展的法制化与制度化，可行之道是抓紧建立京津冀法制协调机构，实现区域协作立法，进而制定出有利于促进协调发展的区域规划及相关政策。

作者单位：中共天津市委党校

作者单位：河北工业大学

责任编辑：朱 健