我国PPP模式下政府信用风险问题研究

杨艳杰 武苏粉

摘 要：当今，基础设施的建设不足已经成为制约许多国家经济发展的瓶颈。随着我国经济的发展和人民生活水平的提高，人们对城市基础设施的需求也越来越大。PPP模式作为一种新型的融资模式出现，既能缓解政府的资金压力，又能提高建设基础设施的效率。然而由于政府在PPP项目中扮演了重要的角色，又具有一些行政权力，PPP项目实施过程中一旦发生任何问题，可能会导致政府无法履行协议并与私人部门产生利益冲突，这种情况在我国PPP项目实践中也出现不少实例。

本文首先从我国PPP项目有关的法律现状和实施现状入手，详细对我国PPP项目实施现状进行说明，确定了政府责任的重要性。其次，以政府为主体，重点指出政府在PPP项目实施现状中的责任和信用风险问题，并对政府方面产生的这些问题进行详细的解释和说明。再次，文章第三部分对我国政府方面的信用风险问题产生的原因进行了说明，以便深入剖析产生信用风险的源头，同时第四部分提出了我国PPP项目实施过程中针对政府信用问题的改进措施，包括一系列的政府保证等，提出了对PPP项目实施有所帮助的经验。

关键词：PPP项目；政府责任；信用风险

1.我国PPP项目实施现状

1.1我国PPP合作新模式法律现状

PPP（公私合作模式）模式是在我国城市基础设施需求量逐步加大的背景下兴起的，主要是为了解决地方政府资金短缺，投资不足的问题。然而，由于我国PPP项目兴起时间较晚，发展时间短，与PPP项目相关的法律法规仍然不够完善，并且有关PPP合同制治理方面的法律法规仍然有缺陷。我国早在1995年原外经贸部就颁布了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，同年，原国家计委也颁布了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。2004年，我国建设部颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》的规定。2005年，国务院颁布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。与此同时，我国各地方政府也不断出台相应的PPP地方法规与特许经营地方相关法律，例如2010年上海颁布了《上海市城市基础设施特许经营管理办法》，对上海市的PPP项目实施起了很好地規范作用。

此外，由于PPP项目本身是政府和私人部门之间的一种合作模式，政府和私人部门还要签订协议遵守《合同法》的相关规定，但是由于我国PPP项目的合同制治理仍然缺乏相应的管理与规制，此部分仍需要深入研究。

1.2我国PPP合作新模式政府责任现状

在过去的二三十年里，PPP作为一种政府有效的融资手段，被广泛的引入进我国的电力，高速公路，桥梁等城市基础设施建设。纵观PPP融资模式在我国的实践，可以看出PPP模式在我国的运用尚不成熟，国内也有许多造作不当的项目，例如哈尔滨文昌污水处理厂，2003年被转让给清华同方水务有限公司，用来冲抵政府亏欠清华同方的巨额污水处理费。这就是由于项目初期政府盲目承诺回报率，导致成本过高而承担过多的市场风险导致，最后在项目中承担了巨大的损失。PPP项目中由于政府具有行政属性，行政力量的加入必然会使政府的合同管理变得更为复杂，一旦政府违约，私人部门缺乏有效的手段来保护自身的利益，从而承担了较大的风险。

2.PPP合作模式带来的政府信用风险问题

2.1合作初期政府预期估计失误导致拖欠费用

由于政府不具备专业团队和专业人员，对一些项目是否适合做PPP没有标准去衡量，一旦确定项目适合做PPP，也没有专业的团队合理的预计成本和未来收益，这样的结果就是可能政府会对私人部门承诺的利益较高，并且给予的优惠政策也多，一旦项目运营，成本与收益脱离预期标准，可能会导致政府没有足够的资金支付私人部门费用，或者政府临时反悔，不支付私人部门相关的费用，PPP项目的协议条件越公平，政府违约的可能性越低。这些都会导致政府的信用风险。

摘要中所述的哈尔滨文昌污水处理厂就是在项目初期，政府预估收益错误，政府向清华同方承诺，污水处理厂建成之后每处理一立方米污水政府支付0.6元的费用，特许经营期为25年。几年下来，污水处理厂运转正常，但是政府所欠债务达到上亿元，政府无力支付所欠费用，只好将污水处理厂转让给了清华同方。政府方面之所以违约，主要是因为地方政府将PPP作为化解地方债务和融资的工具，对于招标项目没有进行项目建议、详细设计方案、资金支付能力评估等基本准备工作，忽视了支付能力等关键的风险来源，所以只能违约。

2.2合作中后期利益协调不当促使政府违约

政府作为PPP协议的一方，带有明显的行政属性，在协议签订的初期，企业会适当妥协与让步，以利于项目的长期经营，但也有些企业在协议签订之后，趁机向政府索取优惠条件，优惠政策，土地等。政府与私人部门若谈判协调不当，可能会导致后期政府拖欠费用，违约等情况的出现，加大了政府信用风险。在项目后期，政府比较强势，对于是否按协议支付私人部门费用还要进行商讨，一旦私人部门如碰了政府利益，可能会加大政府违约风险。

2.3政府的审批决策缓慢以致拖黄PPP项目

政府通过招标吸引社会投资人进行PPP项目的合作，但是期间会有好多专家和学者会对项目的必要性和可行性提出质疑，除此之外，审批期间，项目的需求和可行性也会发生变化，这样，从招标到签订合约的时间就会越拖越长，这种情况下，社会投资方前期已经投入一部分资金，如果审批通不过，社会投资方就会撤资退出，这种情况就属于政府方面的责任，也是政府方面承担的风险。

3.政府信用风险产生的主要因素分析

3.1法律法规不规范导致信用风险

从PPP在我国开展以来，也不过二三十年的时间，我国一直都是根据PPP项目中出现了问题之后才制定相应的法律，没有进行事前的法律防范，除此之外，PPP法律体系的不健全也导致了很多矛盾的产生，许多问题根本就没有法律进行规范，这导致了产生问题之后不知道通过什么途径解决，政府又具备行政力量比较强势，导致私人部门利益难以得到保障。除此之外，在现有条件下私人部门进行PPP项目是有盈利的可行性的，但是随着时间的发展，可能会出台相应的PPP法律政策，法律的变更也可能影响PPP的运行，导致原来的运行成本变化，这种风险通常由双方共担，双方画一条线，如果变化导致的影响成本很小，就由投资方承担，如果超过了这条线，政府要承担风险。

3.2政府部门利益调整导致信用风险

有的地方政府在与企业签订的特许经营协议中注明，项目分为多期，前期服务价格较低，后期工程升级改造再调整价格。但政府换届后，新任领导要在原址建设房地产等项目，要求企业搬迁，并且后期工程要重新招标。在项目的运营过程中，企业更关心调价周期和调价方式，以改善项目的盈利水平，社会资本进入预期项目有一个预期的内部收益率，而政府部门则以社会公共的基础建设需求与低价稳定的环境服务为出发点，双方诉求存在一定矛盾。如果协调不当，合作可能会破裂，这些风险也要进行预测。

3.3政府政策调整导致信用风险

由于PPP项目准备和决策过程较长，其间政府部门负责PPP项目的决策层领导一旦变化，将对项目产生较大影响。在项目早期运作过程中，企业都会与地方政府初步讨论，确定一个合作协议架。如果地方领导换届或项目主管人员调整，企业大多数时候就得重新开展一轮谈判，新上任的领导人对上一届领导的管理方式和相关的决策有不同的意见或看法，将会直接影响到PPP项目的顺利运行，这使得项目的不确定性增加，无形中加大了政府的信用和风险。

3.4特许经营模式本身的不确定性风险

任何项目都有运行的风险，包括一些技术风险，成本超支风险，工程变更风险等。PPP作为一种新型的融资方式，本身就存在着不确定性风险。项目测算不当，这个风险对双方都存在。对投资人也是一样，因为招商时财务测算不妥，政府在做一对一谈判的时候，测算一定要妥当，测算不当会给后期带来问题。若政府谈判过程中由于自身问题导致PPP后期运营出现问题，这种情况就要政府承担想用的风险。

4.我国PPP合作新模式中基于信用风险的相关改进措施

4.1完善相关法律法规

在PPP项目的实施过程中，如果相关法律有所变更导致PPP项目成本提高，政府应承担政策标准的变化导致项目的建设和运营成本增加的风险，适当的给予私营部门补偿。为了避免这种风险，政府应制定与PPP相关的法律法规来规范PPP项目，从开始的准备阶段，招标阶段，到融资阶段和实施阶段，制定成体系的法律法规来规范可能出现的漏洞。此外，还要积极在我国实行PPP合同治理，完善与PPP相关的合同法。实施过PPP的地方政府可能遇到过PPP项目实施过程中存在的问题，这种结果都是签订协议时合同文本不完善带来的。所以，完善的合同文本是PPP项目能够成功实施的保障，刚才说实施方案是开展PPP项目的基石，那么项目建好以后，在实施方案基石上的合同文本应该是完善的城墙，它能防范将来的各种纠纷，对各种变动都能够有很好的解决途径。在双方签订的特许权协议中，应明确提出政府部门失信违约的赔偿问题，比如赔偿金额或赔偿措施等。对于政府的承诺与保证，宜在特许权协议中订立稳定条款和调整条款。这样既有利于增强政府的信用程度，又有利于增强私营部门的积极性。

4.2合理预测PPP项目成本与收益

由于基础设施项目的运营状况或服务提供的过程中受各种因素的影响，项目收益状况往往达不到私营部门的预期水平而影响项目的运营。政府通常应该帮助私营部门化解某些市场和收益风险。充分考虑到由金融风险而造成的项目产品或服务的价格不稳定，政府将根据有关风险因素对项目产品或服务定价，以保证项目的实际收益。为了保证项目产品或服务的需求量，政府通过与项目公司签订购买协议以减少由市场需求风险导致的项目运营困难。以收费的公路为例，正确估计交通流量是非常困难的，政府有时会承诺最低的交通流量从而降低私营部门承担的风险，提高项目对私营部门的吸引力。同时通过合理的预测项目的实际收益来预测政府应承担的项目费用和将来的成本，避免到期成本过高而导致的风险事项。

4.3加强政府信用建设

在城市基础设施PPP项目中，政府部门必须始终坚持诚信原则，严格履行特许合同承诺。对于确属政府部门责任的事件，应该本着诚信原则去赔偿对方损失。本文认为在城市基础设施PPP项目中，可以建立由PPP相关人员等共同参与的“政府信用监督委员会”。这个组织是依托PPP项目而存在，主要职能是接受外界对政府失信行为的投诉，调查了解事件，协调政府部门与私营部门及公众的关系，约束与监督政府的失信行为，将政府信用评估结果告知社会。对有关PPP项目采取内部监督与社会监督并行的监督体制，接受外界对政府行为的投诉。只有这样，私营部门才会相信政府部门，积极地投资城市基础设施的建设，双方合作完成城市基础设施PPP项目。所以，为了保障我国城市基础设施的快速发展，保障社会公众的权益，政府部门必须要坚持诚信原则，努力提升自身的信用水平。

21世纪初期，我国开始以PPP模式对公用事业进行融资建设，无疑为我国城市基础设施建设提供了一条新的途径。随着我国经济的快速发展，PPP模式在我国城市基础设施中应用前景广大。但是，PPP模式在我国的发展时间还较短，运用还处于起步阶段。目前对城市基础设施运用PPP模式的系统研究还较少，特别是政府责任与政府信用方面的研究，还不够系统。政府部门作为PPP项目的重要参与方直接关系着PPP项目的成败。因此，系统研究政府在城市基础设施PPP项目中的责任与信用问题可以使项目各参与方更好地明确政府在项目中应承担的责任，从而保证PPP项目的顺利实施，对我国加快城市基礎设施PPP项自建设有很好的指导意义。（作者单位：河北师范大学商学院）