多民族地区城市社区建设研究

作者简介：任雪（1990-），女，维吾尔族，新疆，硕士研究生，西南民族大学管理学院行政管理专业，研究方向：公共政策分析。

摘要：社区建设是社会稳定与发展的根基，多民族社区建设是城市民族工作研究中的一个重要方面。城市多民族社区建设不仅是国家政策推行的重要方面，同时也是民族社区内部政治、经济、文化现代化发展的重要过程。本文以乌鲁木齐市多民族社区为例，从行政管理研究视角在城市社区建设方面，阐述了当前乌鲁木齐市多民族社区发展的现状，并对其存在问题提出了合理的建议。

关键词：少数民族地区；社区建设；乌鲁木齐市

都市少数民族社区一般是指“存在于城市中的少数民族聚居村落或街道，亦即少数民族相对集中的居住区域”。①这些社区作为城市功能的载体，是衡量城市现代化水平的重要标志，是城市发展的推动力量。党的十八大以来，政府对我国城市社区的建设给予了更多的关注，特别是在民族地区城市社区的发展规划和指导方面给予了更多的资源支持。多民族地区的城市社区被赋予了特殊的地缘政治属性，乌鲁木齐市多民族社区的建设更加凸显出了其中的重要意义。

一、城市社区建设理论与发展

滕尼斯在《社区与社会》一书中最早提出“社区”这一概念。经过一个多世纪的发展，城市民族社区逐渐成为学者关注的焦点，具体指聚居在城市中某一街道内的有着共同的宗教信仰，具有强烈的民族认同度和归属感，具有某些共同的价值观念、生活方式和风俗习惯的生活共同体。党的十八大提出城乡社区治理和加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。社区建设是社会治理的重要内容，完善社区建设的价值就在于大力推进我国城市社区建设，有利于加快城市经济发展，健全城市基层管理体制，完善城市服务体系；有利于团结全市各族人民，防范和化解公共矛盾；有利于创新城市社会管理体制。

二、乌鲁木齐市社区建设现状

乌鲁木齐市是新疆的政治、经济、文化中心，更是一个多民族聚居的城市。它的发展、稳定在全疆乃至全国的发展稳定大局中起着至关重要的作用。社区作为城市基层建设的重要元素，在促进城市发展、维护城市稳定等方面具有重要的意义。因此，加强城市社区建设和治理，维护民族团，做好社区群众工作是城市发展和进步的根基。为此，积极探索适合乌鲁木齐地域特色的社会管理模式，不断地从中发现问题、总结经验，对于提升社区管理和服务的能力与水平、夯实基层、筑牢社会维稳根基、创建全国文明城市具有重要作用。

（一）乌鲁木齐市社区建设概况

乌鲁木齐全市居住着维吾尔、汉、哈萨克、回等47个民族，②少数民族总量达到63.71万人，占全市总人口的比重为27%③，是典型的“大城市、小郊区”。现有58个街道办事处，502个社区居委会，人口结构复杂、民族成分较多、地处偏远区域的重点复杂偏远社区有100个。随着城市经济的飞速发展和现代化进程的加快乌鲁木齐市的城市社区建设发展迅速，经过多年的摸索创立了独具特色的社区工作模式——不断强化基层党组织建设，健全完善社区制度，着力加强社会保障、社会救助、社区卫生、社区文化、社区稳定等工作，促进城市的和谐稳定。

（二）城市多民族社区建设的实践

社区建设是对社区工作的总体概括，是指在政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，提高社区成员的生活质量，促进社区经济、政治、文化、环境协调、健康发展的过程，也是社区资源和社区力量的整合过程。④由于乌鲁木齐市身处特殊、复杂的环境之中，城市社区建设被赋予了更加圣神的使命。特别是在2009年7·5事件之后，乌鲁木齐市的社区建设又被提到了新的高度，开始着力从实际出发，探索社区建设的新模式。

（1）社区稳定与民族工作

从建设现代化精品多民族社区的角度出发，积极开展社区建设是维护社会稳定的重要工作。随着城市化进程的加快，多民族混合社区内少数民族流动人口的增多给社区稳定和管理带来了新的问题和挑战。为了打破这一瓶颈，乌鲁木齐市将“四化”模式摆在社区建设的首位。提出了以出租房屋和流动人口管理站为依托，积极建立和完善“以业管人、以房管人、以证管人”的机动管理办法；落实构建社区网格化管理服务体系；推行“四知四清四掌握”的工作机制和“四类管理法”，全力抓好“单位化”管理区域的管理服务工作；充分运用市局信息化建设推动数字化在社区工作中的实施，为社区的稳定打下牢固的基础。

（2）社区建设与民生发展

民生工程是公共利益的重要体现形式，公众利益的维护和建立需要政府通过各类资源的整合逐步形成有效的管理体系。乌鲁木齐市各辖区社区街道办事处结合自身实际，组织社区居民开展了丰富多彩的便民服务。通过加强老旧社区的管理和改造，对无物业管理的小区实行由社区党组织现行代管，平稳向物业公司管理过渡的政策。全面推行居民办事“预约服务制”、“全程代办制”和“错时工作制”。政府建立便民服务队，成立“社区阳光仁爱社”、“帮扶工作站”帮助困难人员减轻生活负担。

（3）社区资源整合与文化认同

城市多民族社区由不同的经济利益、政治诉求、文化背景和处于不同组织中的个体所组成，这就决定了社区成员在价值观念、思维方式、行为方式和生活方式上的差异。因此客观上就需要培育社区成员对社区的认同感和其相互支持的关系体系。社区文化具有整合社区成员对社区的认同感和形成相互支持关系的功能，社区内民族团结宣传活动的推广是普及民族文化，增进居民自我认同和社会价值认同感的有效方式。

三、乌鲁木齐市社区建设存在的主要问题

由于新疆社区建设起步较晚，加之特殊的地理、环境等因素，经过十多年的发展，中国特色的街道社区发展模式在新疆基本形成，新型社区管理体制逐步构成。但是，其城市社区建设仍然处在深化认识和探索的阶段，依然在一些矛盾和问题。

（一）组织体系不够健全，管理体制滞后于社区建设的现实需求

由于长期以来形成的以单位为主体的小党建的格局还没有完全打破，社区党组织的领导核心作用得不到充分发挥，社区管理与建设方面仍然是政府“唱主角”、担任“包办代替”的角色，社区职能弱化。社区的街道办事处仍然沿用传统的行政手段和行政模式，社区自治功能未得到真正发挥，权力、职责不够明确行政化色彩比较浓。在开展社区建设工作时，参与主体缺乏创新意识。

（二）社区居民能动性较弱，参与意识不强

机械的行政化管理体制导致社区居民对街道办事处有着很强的依赖感，但是社区中仍保留着计划经济体制下形成的行政管理模式，这就使得社区不能充分体现居民的利益诉求，从而居民也就缺乏参与社区活动与建设的积极性。此外，社区归属感是居民参与社区活动的重要因素。由于城市多民族社区内部受语言、文化、宗教等因素的影响，居民对社区的归属感不强，对社区事务的参与意识也相对淡薄。另一方面，社区建设主体也往往容易忽视多元居民参与意识的培养，这就致使居民参与惰性的增强。

（三）社会民间力量薄弱，社区服务处于初级阶段

基层组织建设中社会民间组织对社区服务体系的完善和健全对沟通政府与居民之间的关系，实现“小政府、大社会”的合理格局起到了不可替代的促进作用。民间组织能够给予的力量有时候比政府更加低成本、高效率，因此在社区内着力发展各类民间专业服务组织、志愿者组织，不仅可以代表不同居民的利益诉求，也可以满足居民多元的物质文化、精神、政治参与的需求。乌鲁木齐市作为民族文化丰富多元的城市，在开展社区建设工作中更加需要民间力量的支持。但其目前社会民间组织参与社区管理与服务的程度仍然十分有限。

四、多民族地区加强城市杜区建设的对策

社区建设在推进城市发展、维护社会稳定、践行民主法治、满足公民诉求中发挥着重要作用。尤其是在民族成分多元的现代化城市发展中牵动着整个社会的神经。推进社会和谐就必须将社区建设本土化，形成一套有利的现代化治理体系。

（一）坚持群众路线，因地制宜

多民族聚居的城市格局赋予了乌鲁木齐市社区建设特殊的使命，要求政府在社区建设中坚持群众路线、联系实际、因地制宜。首先，必须着力建设一支长效的联系机制，理清街道办事处与垂直部门的权责联系。其次，改革垂直部门考核的方式和方法。将垂直部门的政绩考核从原来单一的上司评价转变为条块部门双重评价，更好地协调与垂直部门的关系，为社区自治创造良好的体制环境。

（二）培养专业人才队伍

社区工作者普遍存在年纪偏大、文化程度偏低、管理能力欠缺；社区内部人员结构僵化、组织建构不完善、缺乏活力创新等问题。为打破这种传统的行政管理体制弊端，合理的调整社区街道办事处的划分和规模，建设便于管理、沟通和高效的社区结构十分紧迫。在社区工作人员的选拔、考核方面，要适时选拔一批年龄较轻、文化程度较高的专业社区工作者，为社区建设储备专业人才。同时着力培养双语社区工作者，为多民族社区的建设打下群众基础。积极培养民间组织，让非政府组织的新鲜血液注入社区，给社区建设增添新的力量。

（三）繁荣社区文化，增强社区凝聚力

广泛开展社会主义核心价值体系宣传普及工作，加强社区文化基础设施建设。深入开展社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育，推进廉政文化教育进社区，推动形成良好的社会风尚与和谐的人际关系、邻里关系。充分挖掘社区文化资源，广泛开展各具特色的群众性文化活动，着力丰富居民群众的精神文化生活。在多民族居住的城乡社区，开展民族团结宣传教育，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，坚定自觉地维护国家统一、民族团结、社会稳定的信心。

（四）做好流动人口的服务与管理工作

流动人口的服务与管理工作既是维护社会稳定的需要，也是实现社会公平正义的必然要求。治理主体需要做到为流动人口提供迫切需求的服务和保障，促使流动人口参与所居住社区的服务和管理，促进其心理的适应和与社区的协调；创新社区管理治理体系，加强少数民族流动人口与城市社区的联系；做好少数民族流动人口的职业技能培训，帮助少数民族劳动者提高劳动素质，从而构建民族团结的和谐社区。

五、结语

城市多民族社区建设采用的新方法、新模式是做好城市社区建设工作、创建文明城市与和谐社会的现实需要。城市多民族社区作为社会系统中的末梢，在深入推进城市现代化发展建设中起着基础的关键性作用。做好社区建设工作，满足公众多层次、多样化的物质文化生活需求，对于夯实党的执政基础，激发公众的积极性、主动性、创造性，为社会发展创造良好的社会环境等具有重要的现实意义和深远的历史意义。（作者单位：西南民族大学）

注解：

①桑德斯[美].社区论.徐震 译.台北：台湾黎明文化事业股份有限公司，1982.

②2013年乌鲁木齐统计年鉴

③石路，蒋云根.论政府危机管理中的公众参与[J].改革研究，2007（1）.

④周大鸣编著.现代都市人类学.广州：中山大学出版社，1997.

参考文献：

[1]桑德斯[美].社区论.徐震译.台北：台湾黎明文化事业股份有限公司，1982.

[2]王剑敏，城市社区政治发展[M].北京：社会科学文献出版社，2006.7.

[3]李纪福，走向现代化社区[M].古吴轩出版社，2004.

[4]乔中明.民族聚居城市社区党组织是维护稳定的基础-以乌鲁木齐市为例[J].新疆大学学报，2009（9）

[5]2013年乌鲁木齐统计年鉴

[6]石路，蒋云根.论政府危机管理中的公众参与[J].改革研究，2007（1）.

[7]周大鸣编著.现代都市人类学.广州：中山大学出版社，1997.

[8]林尚立编著，社区民主与治理：案例研究[M].北京：社会科学文献出版社，2003.