信息资源共享中的法律体系建设

王益民

[摘要]文章从比较国内外对于信息资源开放共享以及相关立法情况出发，分析了国内的相关立法现状以及国外的立法经验。并对于我国当前发展信息资源共享中存在的立法层面和执法层面的诸多问题进行了概括分析，最后针对问题提出了对未来发展信息资源共享中应当坚守的原则以及解决问题的建议。

[关键词]信息资源；法律法规；公共服务

[DOI]1013939/jcnkizgsc201547019

信息资源在经济社会发展中的战略重要性越来越为人们所共识。在发展信息资源利用的过程中，各国的具体发展模式虽有共性却不尽相同，而相比于发达国家，我国对于信息资源利用的发展还仅处于起步阶段，存在很多理论上和制度上的问题。因此，本文主要从法律制度的层面分析我国目前信息资源共享中存在的问题并对未来的发展提出建议与设想。

1信息资源开放与共享的现状

11我国现状

我国学者对于信息资源开放与共享的相关问题的学术研究起步较晚，近年来随着政府信息化的加深以及信息技术的迅猛发展，相关领域的研究成果才有了迅猛发展之势。但是主要通过借鉴国外关于政府信息资源共享的理念，结合我国实际情况提出信息资源共享的发展方向和实现方法，具有原创性和突破性的研究成果比较少。其研究主要集中在对机制进行必要性或可行性说理的阶段以及信息资源共享必要性和可行性的研究方面，而对于具体实际操作中的制度的确立、完善以及如何解决信息开放中面临的法律问题的论述则明显不足。深入研究与实践效果总结相对较少，无法有效的指导、推动政府实际建设进度。

我国对于信息资源利用的研究相对而言起步晚，发展缓慢，因此对于信息资源开放以及利用的相关法规政策的进展一直处于停滞不前的状态。整体表现为：立法零散、位阶较低、内容不全面，并且存在法律法规之间相互冲突的情况。但是随着信息资源利用得到重视，我国信息化建设取得重大进展，相关研究也一直在不断进行，对于相关的法律法规的完善也越加重视。2013年《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》中对“制定公共信息资源开放共享管理办法”“加快启动政务信息共享国家示范省市建设”做出了工作部署。总体上，在中央各部门及地方政府的推动下，我国公共信息资源开放共享步伐正在加快。

12国外经验

国外对政府部门间信息资源共享的研究大概开始于20世纪90年代。主要集中在大数据的实践以及政府信息资源共享应用两个方面，在长时间的探索以及论证中，对于信息资源利用的理论不断完善，随着云计算的蓬勃发展，新技术逐步应用于电子政务信息资源共享领域。因此，世界上许多主要国家对于信息资源共享的研究较之国内起步较早，研究也更为充分。相关制度与法规政策的建立也表现得更为成熟。例如，日本先后于1997年和2000年分别出台了《推进行政信息化基本计划修订案》和《电子签名与认证法案》来对信息资源共享的相关问题进行规范。韩国于1996年出台了《信息化促进基本法》《电子签署法》《信息通信基础保护法》《密码利用促进法》《个人信息保护法》等一系列法律规范来进行调整。

在众多国家之中，美国政务信息资源管理研究与实践处于世界领先地位，其发展历程则更为丰富且制度建设也相对更加成熟。美国白宫的管理与预算办公室（OMB）主要负责相关政府信息资源的开发处理、资源整合利用、交换共享以及相关的各种渠道方式方法的处理，相关业务部门需要通过专门的司法程序经由该部门核准之后才可以进行相关信息资源的调用和读取。美国国家标准与技术研究院则主要负责与政府所掌握的政府公共信息资源和数据的标准相关工作，着重进行公共信息资源的相关管理办法，处理标准，行业计划，协调措施和有关章程的制定与监督。美国也先后出台了许多具有里程碑意义的法律法规，如《文书削减法》《联邦信息资源管理法》《电子政府法》等。在明确的部门分工以及相对构建完善的法律法规之下，美国在信息资源利用实践方面的进步日新月异，同时实践又带动制度的完善，形成了一个良好的正循环发展模式。

2目前我国相关方面存在的问题

相比于世界信息资源利用水平先进的国家，我国的信息资源利用与共享有着诸多问题，其发展的路上存在许多阻碍。阻碍政府信息共享的因素有很多，有观念的问题、部门利益的问题、信任的问题等，概括起来主要有六个方面。

21缺乏专门针对信息资源的法律法规

由于我国在信息资源开放领域起步较晚，相关领域的研究也相对不足，直到近几年才开始有了一定进展。而目前有关政府公共信息资源的法律法规都是以条目的形式散存于各类法律法规和相关草案之中，既不成体系，也没有形成集中的法律文件力度。因此，国内尚未对信息资源开放利用的问题进行全面系统的立法，造成基本法律缺乏，常常会出现无法可依、无章可循的情况，面对具体问题无法解决，妨碍了政府信息资源工作的顺利进行。

22系统以各种内部的文件、政策、法规为操作依据，缺乏将高位阶的全面统一的立法作为标准

由于信息资源立法工作的缺失，导致信息资源的相关开发处理资源共享工作中的具体问题得不到有效解决，各种相关工作只能依靠资源数据所有部门自己的相关原则进行办理。例如，在推进政府信息开放过程中，这种以部门立法为主要参考依据的情况使得法规混乱，严重影响了信息资源开发共享的目的，不利于对信息资源的共享形成统一标准去进行管理。

23政府部门在落实具体规范的时候并没有严格按照规定执行

虽然目前我国对于解决电子政务资源共享、业务协同方面的政策、办法、规章已有一些，在某些领域和地区也取得了相对比较好的效果，但是从整体上来看，公共信息资源开发、共享的相关具体法规规范方面由于种种原因也没有很好地得到执行，相关部门也没有严格规范的落实这些文件，没有很好地行驶法律法规赋予的行政权力。

24公共信息资源有“部门化”倾向

公共信息资源和政府掌握的大量政府管理、经济运行、地理信息、医疗卫生、交通教育等经济社会运行和民生领域的数据信息，是经济社会和政府部门管理过程中产生的，抽象来说，数据由全民产生，就应由全民所有，具体而言，公共信息资源应该由政府代表全体公民共同享有、掌握，使用、利用、开发这些数据所产生的收益也理应由政府代表全民所有。然而，就我国目前而言，由于公共信息资源的法律地位不清楚，没有专门的法律法规体系支撑，相关公共信息资源掌握在某些部门手中，使得这些政府部门相当于在临时代替中央政府行使对于信息资源的保管和处理权，不具有对于这些数据的所有权，但是很多部门由于没有相关法律法规的明确限制，就不愿意将所掌握的资源与其他部门共享和开发，将“全民所有”和“国有”的公共信息资源“据为己有”，使用权部门化倾向比较严重。

25政府信息资源再利用机制不健全，利益分配不均衡

我国的现行法规政策中对于收费定价的规定并不明确，这就导致很多掌握“关键数据”的政府部门在与其他相关部门进行资源共享和数据交换的过程中，人为的设置较高门槛，以较高价格进行共享定价和资源流转，不利于信息资源的统筹规划与深入开发。例如《农业科学数据共享管理办法》第七条规定：“为企业、事业单位从事的经营性活动提供所需的农业科学数据，除收取资料复制和交付成本外，可以补偿性收取资料加工处理费。”类似的条文在《林业科学数据共享管理办法》《气象资料共享管理办法》《水文水资源资料共享管理办法实施细则》中都有规定。但是其中仅笼统的规定可收取资料复制和交付成本，另外还可补偿性收取资料加工处理费，但具体价格如何制定，何谓“补偿性”都没有明确的规定，这就使得政府信息增值利用在收费问题上缺乏可操作性。

26对信息资源开放过程中的保密问题缺少明确的法律规范

原则上政府信息无须保密的都要公开，这是保障公民知情权所必需的，也是信息的共享性特征和提高经济效益与行政效率的客观要求。在实践中，由于保密的细目需要由各部门、各地区规定，基于稳妥性的考虑，往往扩大保密的范围，提高保密对象的密级。我国目前在对于信息资源的开放的法律制度上，针对保密原则的规定大多停留在一个笼统的层面，缺乏具体可行的法律规范来保证公民隐私，在保密原则以及法律规范的建立上有待完善。

3对策建议

31基本原则

为确保政府信息资源共享与开放科学地实现制度化，在完善信息资源发展的相关法律法规的同时，应当遵循如下几个原则。

（1）开放。公共信息资源开放共享是国家信息化发展的重要组成内容。为了充分发挥信息的作用，体现大数据信息资源的价值，必须实现信息的开放共享，绝不能对信息资源的利用上出现垄断，要确保全体人民都能在巨大的信息资源中成为受益者。

（2）保密。从大数据的产生来考察，它对隐私的窥探与暴露是与生俱来的，如果不加约束，它的“侵略性”将突破边界。没有足够的政策和法律供给，不仅会影响大数据技术的发展，也会伤及社会基本理念和公民个人权利。因此在完善相关立法的时候，一定要注意保护公民隐私，同时在信息开放的过程中也要注意对于国家机密信息的保护，不能一概地追求信息资源的开放。

（3）公正。根据相当长一个历史阶段的中国国情和信息资源开发利用事业发展的规律性，国家应当：重在鼓励、推动、促进信息资源的开发利用；重在优化信息资源的配置；重在信息资源开发利用环境的优化、规范和安全保障条件建设。要将不科学、不合理的限制降低到最低限度。要破除垄断、鼓励公开、鼓励竞争、鼓励信息资源共享、鼓励合理保护和让渡知识产权。

（4）高效。在信息资源共享的研究过程中，法律规范的完善固然重要，但是信息资源共享的进程对于政府乃至国家的发展尤为重要，刻不容缓。因此，制度的完善与建设必须以不影响推进信息资源共享的进程为基本前提，努力做到同时推进信息资源共享进程与相关立法完善的进程。

32具体建议

针对我国推进信息资源开放的过程中存在的诸多问题，笔者对其进行了探究与思考，认为可以尝试通过如下方法来加以解决。

（1）明确信息资源资产属性。信息资源不仅是一种具有重要价值的资产，而且是一种可以再创造新价值的特殊资产。这种特殊性的重要表现就是它在权属方面比一般有形资产的权属关系复杂得多。因此，明确界定信息资源所有权、持有权和利用权，明确界定信息资源所有权形式和所有权行使规则，明确信息资源采集的法律地位以及信息资源的资产属性是使信息资源得到合法、合理有效开发利用的重要基础。

（2）在法律上明确各个信息主体的权责关系。由于在具体实践中部门之间职能划分不清以及各个部门对于信息的垄断保密使得信息资源开放的过程严重受阻；因此，亟须在法律层面上明确各个信息主体之间的关系，才能更好地促进信息资源共享开发，避免不必要的责任推诿，提高行政运转效率和资源开发水平。

（3）尽快出台与公共信息资源相关的专门法律，完善相关配套政策、法规、文件，形成公共信息资源法律法规体系。在信息资源开放的过程中，必须同时推进相关法律法规的构建任务，加快立法进程，确保信息资源的开放有着明确完善的法律法规作为指导，以确保科学、合理、有序推进信息资源开放的进程。这既是信息资源发展的需要，更是落实“依法治国”的重要基础。

（4）完善信息资源共享的保密相关法律。为保障公民知情权所必需的，原则上政府信息无须保密的都要公开。但是在实践中，对于信息是否需要保密、信息是否可以向社会公民公开却一直缺少一个明确的依据供政府部门人员参照。因此，我国应加快进行信息资源保密法的立法工作，实现依法解密，使可以开放的信息走出“牢笼”，为公众服务。

（5）建立健全面向公众的大数据公共服务体系标准。在推进信息资源开放，实现大数据治理的过程中，势必需要建立健全面向公众的大数据公共服务体系。为更好地实现公共服务，应当建立全面的面向公众的大数据公共服务体系标准，公共服务中，严格遵照标准进行。实现公共服务的公平、公正、公开，确保信息资源开放的成果公平地惠及每一个公民，体现公平原则。

（6）开发信息资源共享平台。信息资源共享并不能仅仅停留在理论与制度上，在赋予了公民获取信息的权利的同时，也要确保公民都有机会去行使权利、有途径获取到大量的信息资源，最终实现公民受惠其中。因此政府应当开发建立信息资源共享平台作为公民获取信息的基础，以确保制度能得以落实，每一个公民都有机会平等地成为大数据时代的受益者。

参考文献：

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