推进农村基础设施建设的思考

张英鑫

近年来，湖南省溆浦县把农村基础设施建设、村级公共服务、社区管理改革一并纳入财政公共服务体系，初步形成了项目有规划、财政有预算、服务有举措、改革有保障。特别是在农村的“三通”（通路、通水、通电）项目建设过程中，各级财政部门给予了前所未有的资金支持和优惠政策倾斜，极大地改善了农村交通、用水、用电和农业生态环境，确保了农业增产、农民增收、农村经济快速发展。

一、溆浦县农村基础设施建设现状

（一）农村公路建设全面提质提级。近三年，溆浦县投入2.4亿元，建成通达公路项目246个，总里程784公里；投入13.5亿元，建成通畅公路项目 612个，总里程2493公里。如今该县农村通达率已达100%，通畅率已达90%，彻底改变了以往农民群众出行难和农产品及农业生产物资运输难的旧面貌。

（二）农田水利建设和人饮工程投入喜人。在病险水库加固方面，近三年累计投入财政资金1.5亿元，对全县43座病险水库进行了加固。同时投入财政资金6400万元，完成6处中小河流的治理项目。在人畜饮用水安全工程建设项目方面，该县自2006年开始实施，9年间总投资1.932亿元，共兴建农村饮水安全工程272处，项目涉及全县429个行政村，共解决全县40.85万农村人口饮水安全问题。

（三）农村能源结构逐步趋于合理。从2009年到2014年，溆浦县农网改造升级工程完成工程总投资2.79亿元，新建、改造10kv线路435.46千米，新建、改造低压线路3392.37千米，新建、改造配电变压器897台，容量124735千伏安，一户一表改造109331户。全县共有527个行政村完成了农网改造，改造率为80.6%。

（四）资金投入模式向多元化发展。积极向上争取专项资金，发展农村公共基础设施建设。增加信贷支持，发放创业小额担保贷款、农村妇女小额担保贷款、双联惠农贷款和其他贷款2亿元左右。充分发挥村级公益事业建设“一事一议”财政奖补资金的杠杆作用，调动民间资本和劳力，新建了一批事关农村民生项目工程，为农村基础设施建设和农村经济的快速发展提供了资金支持。此外，该县还积极尝试探索运用政府性担保平台及PPP模式、政府购买服务等方式，依法吸纳民间资本参与农村基础设施建设项目。

二、溆浦县农村基础设施建设存在的问题

一是待建项目“空白多”。当前农村基础设施建设投入还不够全面，尚存在不少空白村，使一些急建项目处于待批待建中。如溆浦县农村公路通畅率仅为90%，且公路等级低，路面窄，路况差；全县还有239个行政村的35.62万人存在饮水安全隐患；有127个行政村未进行农网改造；大部分村庄无消防基础设施，无污水、垃圾处理设施，抗御火灾事故的能力十分薄弱，村庄生活环境差。

二是投入无序“浪费大”。各部门在项目安排实施时，受制于上级主管部门政策性要求，造成“各自为政”现象，使项目在申报、建设过程中产生壁垒，难以统筹整合，项目分散，资金浪费大。再加上部门间项目信息不互通，造成一些资金的投入无序，甚至存在重复建设的现象。

三是筹资配套“难度高”。一些急需建设的项目由于县级财政资金缺口大，负担不了上级要求的配套比例，加之青壮年劳力常年外出务工，不能筹资筹劳，导致配套比例高的项目难以启动或进展缓慢。

四是项目管护“到位少”。一些已经建成投入使用的项目，由于重建轻管现象的存在，以及建后管护责任不落实等多种因素，使建成后的项目难以发挥其最佳效益，使用寿命普遍较短。

以上存在的问题，究其原因，一是部门之间的“各自为政”形成项目壁垒，信息不互通，项目难整合。由于体制等多方面原因，财政公共投入农村基础设施建设的项目资金分散，各职能部门的项目计划和资金都来自上级主管部门，各自都有工作目标，且片面强调专款专用，统管过死，形成项目壁垒，“资”出多门，投入分散，难以形成合力。

二是转移支付不能满足实际需要，配套比例高，资金缺口大。近年来，财政投入农村基础设施建设的资金增加很多，但对农村交通、水利、教育、卫生等基础设施建设项目来说，资金的投入量远远满足不了现代农村建设发展需要。由于项目建设资金实行分级配套政策，在具体项目中，省、市配套资金少， 对公共性的社会事务承担不足，而县级财政配套难度大，形成投入结构上的不合理，严重影响了项目的实施，致使资金缺口大，项目建设进度慢。

三是项目工程受自然条件影响大，维护管理难度大，投入难以跟上需求。溆浦县属于山区县，农村基础设施容易受自然不可抗力影响，损毁等情况严重。再加上该县财政困难，可用于农村基础设施建设的财政资金有限，导致部分设施维修资金不足，因而出现了项目使用寿命短的情况。

四是基层干部创新投入意识不强，“等靠要”思想严重，投入渠道单一。目前溆浦县绝大多数农村基础设施建设资金来源于财政投入，基层干部“等、靠、要”思想严重，没有积极引导民间资本和信贷资金投入，不能充分发挥市场机制的作用。

三、推进农村基础设施建设的建议

农村基础设施建设对改善农业生产条件、促进农村经济发展和提高农民生活质量具有重大意义，是维护社会稳定的重要基础。对照建设小康社会的目标要求，农村基础设施建设还有许多工作要做，任务十分艰巨。

（一）强化规划引领。完善的规划需要全面掌握农村基础设施建设的现有状况，引导农民群众集中建房，抓好编制农民集中居住区建设规划。各个村级组织应根据自身实际情况制定建设规划框架，并报乡镇政府审核。在建设规划的框架内，确定若干投向重点，整合各类资源，集聚各项资金，集中力量推动公共项目的实施，逐步形成按规划统筹项目，以项目安排资金的投资管理新格局。

（二）加大整合力度。除直接补贴农民的资金、有特殊用途的救灾救济资金外，所有涉农项目资金应纳入整合范围，包括上级和县本级财政安排的农业、林业、水利、畜牧、农机、扶贫、农业综合开发、土地整理、水土保持、生猪标准化、现代畜牧业建设、农村公路、基层组织建设、文教科卫、旅游开发、环境保护、民政、住建等。在项目整合方面，县一级应成立项目资金整合领导小组，全面加强组织领导、统筹协调和督促检查，及时协调解决项目资金整合过程中存在的问题。在项目规划、立项报批、方案制定、预算编制和项目实施等过程中，由整合领导小组进行严格审核和全程监管，按“项目能归拢的归拢、不能归拢的则强化统筹配合”原则，把所有渠道项目资金实行集中管理，捆绑使用，确保项目建设规范有序，对于群众急需和积极性高的项目优先启动。

（三）创新投入方式。除了积极争取和利用中央财政投入、地方财政加大专项资金投入，采取有力措施整合支农资金，“集中财力办大事，捆绑资金保重点”等措施外，应当改革资金投入方式。凡涉及农村区域的基础设施，如公路、水利、社会事业的设施等，主要由政府投入；对可以通过资源开发产生效益或今后可以运营回收投资的基础设施项目，政府可制定优惠政策或以奖代补方式，运用市场机制，采取政府与社会资本合作（PPP）的建设模式进行，吸引开发业主投资。如一些农产品加工生产基地范围内的农村水、路等设施，就可以采取由企业来投资。对农户自愿参与并直接受益的项目如新建房、改厕、沼气池建设等，可采取财政资金以奖代补来引导民间资金投入，从而有效缓解公共财政对农村基础设施建设的投入压力。

（四）完善项目管护主体责任制。要积极发动村民自治，加大宣传力度，增强干部群众建设与管护的主动性和积极性。要积极探索建立农村基础设施管护的长效机制。要明确县、乡镇（街道）、村在农村基础设施建设与管理的事权，建立事权与责任相统一，责权利相结合的分级负责制。

（五）健全绩效考核机制。对已经完工的项目，进行绩效考核，制定奖惩办法，奖补资金的兑现以及后续项目的安排与绩效考核结果挂钩；对工作开展好、程序规范、成效明显的乡村，加大奖励力度并在后续项目安排上给予优先；对工作开展不力、程序不规范的乡村，将视情况少安排或不安排后续项目资金；对弄虚作假骗取、套取项目资金的行为，按照有关规定严肃处理。通过发动村民自治，优化产权配置改革，实行村务公开，使农村基础设施真正走上“平时有人管，坏了有人修 ，更新有能力”的良性轨道，确保农村和农民长期受益。

（作者单位：湖南省溆浦县财政局）

责任编辑：欣闻