我国生态文明建设与财政政策选择

2015-05-30苏明

当代农村财经 2015年5期

党的十八大从新的历史起点出发，作出“大力推进生态文明建设”的战略决策，描绘了今后相当长一个时期我国生态文明建设的宏伟蓝图，并把生态文明建设作为建设中国特色社会主义五位一体总布局的重要内容，这是努力建设美丽中国、实现中华民族和谐发展的重要战略部署，意义重大而深远。本文从理论与实践的结合上，围绕生态文明建设与财政政策的若干重大政策理论问题进行较为深入系统的分析，并提出了相关政策建议。

一、当前及今后长时期我国生态文明建设面临四大压力

生态环境是关系到社会经济长期可持续发展的重大战略问题。改革开放以来，我国国民经济和人民生活发生巨变，工业化和城镇化大步推进，但生态环境形势日益恶化，可以说是历史上最严峻的时期。1978—2013年，GDP由3645亿元增加到56.9万亿，年均增长率9.8%；城镇化率由18%变为53%，提高了35个百分点；国家财政收入由1100亿元增加到12.9万亿，增长了近117倍。目前我国已成为世界第二大经济体，第一制造业大国，第二贸易大国，第一外汇储备大国。然而，关键指标和数据表明，中国的生态环境形势已从过去的“低消耗、低排放、低污染”进入“高消耗、高排放、高污染”阶段。具体分析，当前及今后中长期我国生态文明建设面临四个方面的压力：

（一）资源压力

1.随着人口增长和经济增长，我国资源约束的压力趋于上升。我国耕地资源非常紧缺，目前人均占有耕地已不足0.1公顷，只是高于日本和韩国，而印度为0.13公顷，巴西为0.32公顷，美国为0.57公顷，阿根廷为0.8公顷，世界平均水平为0.22公顷。我国水资源短缺矛盾更为突出，目前人均淡水资源为2100立方米，高于印度（1003立方米）和韩国（1488立方米），而日本为3323立方米，巴西为28037立方米，阿根廷为21981立方米，美国为10837立方米，世界平均为6600立方米。其他重要资源人均占有量也低于世界平均水平。资料表明，淡水、耕地、铁矿石、煤炭、石油和天然气等人均占有量分别为世界平均水平的28%、43%、17%、67%、7%、7%。

2.由于多年来经济高速增长，国内资源供需矛盾突出，进口依存度较高。近年来我国某些资源的进口量增长很快，从1997年开始，我国成为石油净进口国，当年净进口998万吨，到2012年进口原油达到了2.8亿吨。我国是煤炭生产大国，但从2009年开始，成为煤炭净进口国，净进口1.03亿吨，2012年净进口煤炭2亿吨。铁矿石进口增长更快，2000年进口铁矿石0.7亿吨，到2013年上升为8.19亿吨。此外，2012年我国净进口铜388.1万吨，2013年进口铝土矿7070万吨，进口氧化铝383万吨（赵晋平，2014）。因此，重要资源对外依存度不断攀升。如石油对外依存度2006年为48.3%，2007年为48.9%，2008年为50.9%，2009年为52.6%，2010年为54.9%，2011年为56.7%。铁矿石对外依存度2002年为44%，2010年上升为63%。目前我国的铝资源对外依存度超过了60%。

3.我国在资源总量不足、进口较多的情况下，还存在资源利用效率不高的问题。2010年我国资源产出率与日本相比只及日本的1/7—1/5（主要资源种类不同），2011年我国GDP占世界的比重不到10%，但能源消耗量却占全球的20%左右，主要工业产品单位产品能耗比国际先进水平高10%—20%。我国矿产资源总回采率仅为30%左右，而世界平均水平在50%以上；对共生、伴生矿进行综合开发的只占1/3，综合回采率不足20%；我国铜、铅、锌伴生金属冶炼回收率为50%左右，而发达国家在80%以上；我国9种主要有色金属的采矿回收率为53%，选矿回收率为62.5%，采选总回收率为33%，相当于发达国家70%的水平；我国尾矿回收利用率不到10%，而发达国家高达60%。我国单位国内生产总值消耗的矿物原料比发达国家高2—4倍，单位GDP能耗是发达国家的3—4倍（中国科学院可持续发展战略课题组，2013）。

4.从长远发展趋势看，我国资源需求不可抑制地扩张，将进一步加剧资源供需矛盾。

其一，我国工业化、城镇化正处于深度变革时期，水资源需求会扩大。根据有关预测，2030年左右我国人口达到峰值15亿人，城镇化水平65%—70%，全社会总用水量将达到7000亿立方米，比现在提高约20%左右，其中，农业用水会有所下降，达到3000—3200亿立方米，而工业用水、生活用水、生态用水标准有不同程度甚至大幅度的增长，分别为2000亿立方米、1000亿立方米、800—1000亿立方米。

其二，在工业化、城镇化发展中，工业占地、城镇化占地及能源、交通、水利等基础设施占地都会增加。估计到2030年耕地面积减少975万公顷。即使考虑垦荒、土地整理、复垦等因素，到2030年土地面积增加445万公顷，但土地资源仍会净减少530万公顷。据有关预测，2030年我国耕地面积是12470万公顷，人均占有耕地0.08153公顷，林地和牧草地在总量上有所增加，分别达到25300万公顷和27600万公顷，但人均占有量仍然在减少，降低为0.165公顷和0.180公顷（邹玉川，2001）；园地的总面积和人均占有量几乎不变。

其三，近20多年来，中国矿产资源透支严重，未来需求更大。从现在开始到2020年，由于中国仍将处于快速工业化和城镇化过程中，经济增长速度较快，对矿产资源的需求量将继续增长，一些关键矿产品的需求将进入全面紧张状态。如2020年铁矿石需求4—5亿吨、铝资源1917万吨、铜资源746万吨、粗钢72560万吨。

其四，在我国工业化、城镇化加速进程中，中国能源的需求增长将对能源供给构成越来越大的压力。国际能源署（IEA，2007）预测，中国的能源消费需求在2020年和2030年大致分别为32亿吨石油当量和46亿吨石油当量；也有学者预测到2020年，中国能源供需差额绝对值将上升到5亿至6亿吨标准煤，届时能源自给率将下降到85%左右（中国科学院可持续发展战略课题组，2012）。

（二）环境压力。

改革开放以来我国经济发展的成就十分显著，但我国付出的环境代价也非常高昂。可以说中国环境状况每况愈下，尚未摆脱西方国家先污染后治理的老路，伴随着经济高增长，呈现出环境高污染，重蹈了当年发达国家的覆辙。

1.空气污染日益严重。2011年11月，世界卫生组织公布了首个空气质量数据库，在全球91个国家和地区首都城市和人口超过10万的1100个城市中，中国最好的城市是海口，排名830位，北京排名1053位。中国各类污染物排放量均居世界首位，并远远超过自身的环境定量。目前中国消费了世界约21%的能源，11%的石油，49%的煤炭，排放了全世界26%的二氧化硫，28%的氮氧化物，24%的二氧化碳（中国科学院可持续发展战略课题组，2013）。在大气污染物排放方面，1997年中国二氧化硫排放量为2266万吨，到2012年仍高达2116万吨。2006年氮氧化物排放量（不含机动车）1523万吨，到2012年已增加到1697万吨。烟尘和工业粉尘排放量也处于高位之中。

据有关测算，中国空气中二氧化硫浓度达到国家二级标准时的环境容量为1200万吨/年，而我国2011年的实际排放量超过环境容量的84.8%。从国际比较看，目前中国二氧化硫和氮氧化物的排放量，远远超过了美国、欧盟和日本。

2.水污染形势非常严峻。根据中国环境保护部公布的《2012中国环境状况公报》显示，在全国主要江河“十大流域的国控断面中，I—III类、IV—V类和劣V类水质的断面比例分别为68.9%、20.9%和10.2%。在监测的60个湖泊（水库）中，富营养化状态的湖泊（水库）占25.0%。在198个城市4929个地下水监测点位中，优良—良好—较好水质的监测点比例为42.7%，较差一级差水质的监测点比例为57.3%”。我国饮用水安全受到严重威胁，全国有2.98亿农村人口喝不上安全的饮用水，有5966万城镇人口的饮用水源地水质不合格。水污染排放量居高不下，1997年废水415亿吨，到2012年已增长到683亿吨；1997年化学需氧量1757万吨，2012年仍为1250万吨（不含农业）；氨氮2002年为128万吨，2012年增长为170万吨（不含农业）。

据有关测算，按十大水系常年平均径流量计算，中国地表水全部达到国家III类水质标准时的化学需氧量容量为800万吨，而2011年我国的实际排放量超过环境容量的212.5%。

3.土壤污染状况不容乐观。中国水稻研究所与农业部稻米及物品质量监督检测测试中心2010年发布的《我国稻米质量安全现状及发展对策研究》称，我国约有20%的耕地受到重金属污染。2013年全国“两会”期间，九三学社提出的《关于加强绿色农业发展的建议》中指出，“全国耕地重金属污染面积超过16%”。2014年4月17日环境保护部和国土资源部发布的《全国土壤污染状况调查公报》提出了总体判断：部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。具体讲，全国土壤总的超标率为16.1%，耕地的点位超标率为19.4%，其中镉的点位超标率高达7.0%。超标的土壤中，中重度污染的比例为2.6%；在耕地中，中重度污染点位比率为2.9% 。据此估算，当前我国中重度污染耕地估计大体在5000万亩，已不适合耕种。

中国当前严峻的环境形势对社会经济的可持续发展带来严重影响。早在1997年世界银行发布的《碧水蓝天：展望21世纪的中国环境》报告中，认为中国每年因空气和水污染造成的经济损失高达540亿美元，相当于中国GDP的3.5%—8%。事隔10年后，2007年世界银行在其与中国政府合作研究的《中国环境污染损失》报告中，认为中国空气和水污染损失每年1000亿美元，相当于中国GDP的5.8%（中国科学院可持续发展战略课题组，2013）。

（三）生态压力。

1.我国森林生态系统呈现数量增长与质量下降的局面。2010年我国森林面积为1.95亿公顷，森林覆盖率20.4%，与2000年的16.5%比较，增加了3.9个百分点。但森林生态系统趋于简单化，目前我国人工林面积为6200万公顷，占全部森林面积的31.8%，而人工林主要是由林种单一的防护林、经济林等构成，本身难以在短时间内形成天然林的生态多样性。从我国森林林龄来看，幼龄和中龄林占全部森林面积的70%以上（中国科学院可持续发展战略课题组，2013）。总的看，我国森林面临人工林面积大幅度增长，天然林面积持续下降，树种单一，生态系统服务功能下降等问题，这成为我国生态安全保障能力下降的重要原因。

2.水土流失及土地荒漠化形势严重。我国水土流失面积大、范围广、强度大、危害重，直接威胁我国的粮食安全和生态安全。根据环保部《中国环境状况公报》数据，2006年，全国水土流失面积356万平方公里，占国土总面积的37.08%；2012年全国水土流失面积294万平方公里，占国土总面积的30.72%，水土流失面积的总量与占比分别比2006年减少了61.09万平方公里、6.36个百分点。这说明，经过多年治理，我国水土流失情况得到一定控制，但总体状况仍不容乐观。而且水土流失的危害非常严重，我国因水土流失而损失的耕地平均每年约100万亩，水土流失导致大量泥沙进入河流、湖泊和水库，削弱河道引洪和湖库调蓄能力，全国8万多座水库年均淤泥16.24亿立方米。水土流失给我国造成的经济损失约相当于GDP总量的3.5%（孙鸿烈，2011）。

此外我国土地荒漠化和土地沙化比重高，范围广。2009年我国荒漠化土地面积达262.4万平方公里，占国土面积的27.33%；沙化占地面积为173.9万平方公里，占国土面积的18.03%，局部地区土地沙化仍在扩展，全国还有近31.1万平方公里土地具有明显沙化趋势；全国约90%的天然草地存在不同程度的退化。

3.水资源过度开发引发的生态风险大。我国人均水资源占有量低，很多地区缺水现象严重。水资源过度开发，导致水生态系统严重失衡，地下水位持续下降。湖泊湿地丧失、江河断流、地面沉降等生态问题迅速蔓延。特别是我国地下水超采现象普遍。由于地下水过度开采，导致地下水位下降，出现大范围地下水超采区。华北地区2012年地下水开采量442亿m3。平原区地下水超采区面积18万km2，占平原区面积（23.5万km2）的77%，已成为世界上最大的地下水超采区。平原区地下水超采量101亿m3，占全国平原区地下水超采量的62%。自1980年以来，北京、天津和河北平原区地下水储量累计亏损量已达1550亿m3。

4.生物多样性面临严重威胁。由于生态系统的大面积破坏和退化，使生存其中的许多物种已变成濒危种或受威胁种。目前，我国高等植物濒危比例达15%—20%，裸子植物和兰科植物高达40%以上；野生动物濒危程度不断加剧，233种脊椎动物濒临灭绝，约44%的野生动物呈数量下降趋势，部分珍贵和特有的农作物、林木、花卉、畜、禽、鱼等种质资源流失严重，一些地方传统和稀有品种资源丧失。外来入侵物种严重威胁我国的自然生态系统，初步查明我国有外来入侵物种500种左右，每年造成的经济损失约为1200亿元。

（四）应对气候变化压力。

气候变化是当今人类社会面临的严峻挑战。国内外研究和相关资料表明，我国碳排放总量大，增速快。从1850年到1990年的累积排放只占全球5%左右，而美国占30.7%，我国的历史责任较小。但从当前排放看，我国已经超越美国而成为全球最大的二氧化碳排放国，约占全球排放量的24%，人均排放量4.57吨，超过了世界平均4.38吨的水平。由此导致不仅对我国经济增长和生态环境带来压力，而且在国际气候变化谈判中面临着很大的压力。

1.碳排放与能源消耗密切相关，长期以来受经济高增长影响，我国能源消耗保持了高增长态势。1980年中国一次能源生产、消费总量分别为6.37亿吨标准煤和6.03亿吨标准煤，到2012年中国一次能源生产和消费总量已经达到33.18亿吨标准煤和36.07亿吨标准煤，相当于1980年的5.2倍和5.98倍。

由于能源禀赋决定，煤炭在我国能源消费格局中一直占主导地位，煤炭增量占能源生产总量的70%以上，煤炭消费基本占能源消费总量的2/3以上。我国能源消费的高增长及以煤为主的能源结构，是碳排放高增长的直接驱动力。

2.应该肯定的是，多年来由于结构转型、技术升级及政策调整等原因，我国能耗强度和碳排放程度下降趋势明显。能耗强度1980年为3.4吨标准煤/万元GDP，到2009年下降为1.08吨标准煤/万元GDP。二氧化碳排放强度1980年为8.5吨二氧化碳/万元GDP，到2009年下降为2.59吨二氧化碳/万元GDP。

3.必须看到，我国正处于工业化快速发展时期，重化工业特征明显，加之特殊的以煤为主的能源消费结构，因此，尽管能耗强度和二氧化碳排放强度趋于下降，但我国二氧化碳排放总量仍不断上升。2000年我国二氧化碳排放量是34.05亿吨，占世界排放总量的14.3%，2010年我国二氧化碳排放量达到了82.87亿吨，占世界的比重达到了24.7%。10年间二氧化碳排放量大幅增长，占世界的比重提高了10个百分点。而就在前一个10年（1990—2000），中国的二氧化碳排放量从1990年的24.6亿吨增加到2000年的34.05亿吨，占世界比重只增加了2.3个百分点。从国际比较看，从2006年开始，中国碳排放开始超过美国，一直保持到现在。根据国际能源署的测算，到2035年，我国累计碳排放量将超过欧盟，成为世界第二大累计排放国，在这种情况下，不仅是发达国家、部分发展中国家在国际谈判中也开始要求中国等新兴发展中大国减排。

综上分析，我国生态文明建设面临极大的压力，资源、环境、生态及应对气候变化的严峻现实深刻表明，中国生态文明建设具有复杂性、长期性、艰巨性的鲜明特征，任重道远，不可能举其功于一役。需指出的是，上述问题和压力，既与我国特定的发展阶段有关，也与制度缺失密切相关。制度包括法规和政策等，在总体上不能满足生态文明建设的需要：长期以来我国推崇和实行GDP为导向的政绩观，这在很大程度上决定了我国经济的粗放发展和生态环境的恶化；我国也制订了不少相关法律，但缺乏实施措施配套，而且存在有法不依和执法不严的问题；经济政策尚不完善，资源价格和环境成本的社会化，致使企业缺乏高效利用资源能源和保护环境的内在动力。因此，推进中国生态文明建设的出路在于制度创新！

二、运用财政政策推进生态文明建设的思路与建议

上述分析表明，我国生态文明建设非常重要，也面临诸多压力，在很大程度上可归结为制度和政策的缺陷。因此，当前及今后中长期推进生态文明建设，破解资源、环境、生态及应对气候变化的难题，真正促进绿色循环低碳发展，根本途径在于创新制度，完善政策，就是要充分运用法律、行政、经济等各种政策手段，综合发力。财政是国家治理的基础性手段，在生态文明建设中无疑担负着重要职责。现侧重就如何运用财政政策推进生态文明建设，提出一些看法和建议。

（一）着力推进税收制度创新和税收政策完善。

税制具有重要的调节功能，科学合理的税制对于产业升级、结构优化及资源节约和生态环境保护具有重要调节作用。近十多年我国在税收制度政策方面改革力度较大，为环保节能产业发展和生态保护创造了良好的制度环境，但离生态文明建设的要求仍有相当距离，当前存在的突出问题是：环境税制缺失，税收激励和约束功能不足，税率偏低，排污成本外溢。因此，着力推进税收制度创新和税收政策完善是促进生态文明建设需解决的重大问题。

——深化资源税改革。我国从2012年开始已出台原油、天然气的资源税改革，当前面临的突出问题是，煤炭资源税改革滞后，计征方式不合理、税负水平偏低、税费关系混淆。鉴于当前煤价走低和电煤已经市场化，煤炭资源税改革的时机已经成熟，应尽快出台。主要建议：一是实施煤炭资源税从价计征改革。从经济发展角度考察，资源税从量计征，极易造成税负水平偏低，难以发挥促进资源节约和环境保护的作用。因此，有必要对煤炭资源税实施从价计征改革。二是清理煤炭相关收费基金。当前我国煤炭领域税低费多，除资源补偿费外，地方政府还征收可持续发展基金、价格调节基金及其他相关收费等。因此，应适时进行煤炭资源税费制度改革，在统一资源税费的基础上，进一步将资源补偿费和相关收费基金改为资源税，由税务部门统一征收。三是适度提高煤炭资源税税率。基于煤炭的原税费负担情况合理确定煤炭资源税的税率水平，建议税率幅度设为2%—10%。考虑到各地的煤炭资源差异和原征收税费的负担水平情况，在上述幅度税率范围内由地方政府确定各自的煤炭具体资源税税率水平。考虑到我国目前矿业资源开采中浪费严重的现象，需要将回采率或者资源开采后污染的处理情况与资源税的税率水平联系起来，从而能够更好地发挥资源合理利用和环境保护的作用。此外，今后在煤炭资源税改革的同时，从保护资源和提高资源利用效率，以及支持环保和生态环境建设的角度出发，应尽可能地扩大资源税的征税范围，在现行矿产品和盐的征税范围基础上，进一步扩大到水资源、森林资源、草场资源、滩涂资源等自然生态空间，实现对全部资源的保护。考虑到目前全面开征资源税具有一定的难度，可采取循序渐进、分步实施的办法，直至实现全面覆盖。从短期来看，可以将目前一些有条件征收但没有征收的矿产资源类产品纳入到资源税征税范围中，如原来不征收资源税的地热和矿泉水等资源；而从中长期来看，在未来条件完备的情况下，可以将水资源、森林资源、草场资源、耕地资源等资源也纳入到征收范围中。

——开征环境税（包括碳税）。我国目前没有开征与污染物排放直接相关的环境税，如硫税、氮税、污水税等。由于主要的污染物排放实际上是通过相关的排污收费制度来发挥调节作用，而排污费尚存在诸多问题。由此导致不能在国内大气污染和水污染等主要污染治理问题上发挥应有的作用。同时，在全球应对气候变化的大背景下，我国目前也缺乏直接针对二氧化碳征收的税种。环境税的缺位，导致了我国环境经济政策存在着制度性缺失，限制了税收对污染、破坏环境行为的调控力度，同时也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源，弱化了税收的环境保护作用。因此，开征环境税势在必行。一是明确环境税的征税范围。首先是各类污染物排放。通过对我国重大环境问题的梳理以及未来发展趋势的预测，水污染控制、大气污染防治、固体废物污染防治等将是我国未来环境保护工作中的重点。例如，仅工业废物排放就构成我国污染源的70%。此外，噪音等污染也属于污染物排放的范围。环境税有必要将这些污染物纳入征税范围中。其次是二氧化碳排放。目前，理论界对二氧化碳是否属于污染物还存在着一定的争议，因此，本文不将其作为一般的污染物而独立处理。由于二氧化碳排放造成对全球气候变化的影响，因此国际上也将碳税作为生态保护的一个重要税收手段。我国作为世界上二氧化碳排放大国，为了应对全球气候变化和促进国内节能减排，适时开征碳税也应该作为未来开征环境税的一个重要内容。总体来看，从较全面的和长期的角度来看，我国环境税的征收范围应设定为包括废水、废气、固体废弃物和噪音等在内的污染物排放和二氧化碳排放。针对各类污染物排放征收的环境税主要涉及目前排污收费制度的“费改税”改革，同时要提高征收标准。碳税则可在环境税开征后，作为其中的一个税目择时推出。二是在环境税的收入归属问题上，建议将环境税作为中央与地方共享税。一方面，可以由中央集中部分收入，解决治理跨地区、跨流域的污染，从整体上控制全国环境的质量；另一方面，也可以增强地方政府治理区域性污染的能力和调动地方进行环境保护的积极性。另外，环境税对西部地区的分配比例应高于一般地区。三是确立环境税的优惠政策。建议对能源密集行业、节能减排成绩显著的企业以及贫困地区，可酌情给予环境税的优惠照顾。

——调整消费税政策。消费税是在增值税普遍征收基础上实施特殊调节的税种。随着增值税扩围和逐步取消营业税，运用消费税延续原有营业税对高消费娱乐活动进行特殊调节，不仅是改革前后税制衔接的必由之举，也是正确引导社会消费、促进服务业健康发展的有效手段，有必要将消费税征收范围由特殊商品消费领域向高端服务消费领域拓展。同时，适应消费品升级换代不断加速，一些高端消费品向普通消费品转变以及节约能源资源的要求日益迫切等趋势，适当调整部分消费品的税目和税率。具体包括：将目前尚未纳入消费税征收范围、不符合节能技术标准的高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征税范围，增强其环境保护的效果；适当提高现行成品油及其他高耗能产品的税率，如提高大排气量轿车的消费税税率；适当降低低排气量汽车、摩托车税率，对符合一定节能标准的节能产品给予一定程度的消费税优惠。

——适时调整和完善相关税收优惠政策。一是针对现行企业从事符合条件的环境保护、节能、节水项目的所得，由于不能盈利而难以享受优惠的情况，可适度调整政策的适用条件，如将自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起给予减免税调整为自项目盈利所属纳税年度起给予减免税，或者将企业从事节能环保项目的所得减免，调整为按照节能环保项目的投资额的一定比例进行税额抵免，使企业能够真正享受优惠。二是在现有对企业从事符合条件的环境保护、节能、节水项目的所得免征或减征企业所得税的规定基础上，进一步调整和完善符合条件的相关项目的范围。例如，符合条件的环境保护项目可以包括：对本企业生产过程中产生的废气、废液、废渣进行治理以达到环保要求的项目；对其他企业或居民生活中产生的废水、垃圾等废物进行治理的项目；生产环保产品的项目；环保技术研究、开发和转让项目；环境咨询、信息和技术服务等环保项目。三是针对现行企业内部在资源综合利用项目上难以获得优惠的问题，可考虑对企业自产自用符合国家产业政策规定的资源综合利用产品，也应该给予优惠政策。具体可比照对外销售，在严格资源综合利用项目管理的基础上，按照同类产品售价计算所获收入的10%给予应税所得额扣除。四是针对现行企业所得税对于企业生产和销售有关环境保护、节能节水等相关设备缺乏优惠政策的情况，可参照资源综合利用的企业所得税优惠政策，对生产和制造节能设备和产品的企业给予一定的优惠，如对于生产和制造节能设备和产品的收入给予减征10%的优惠政策。五是为了鼓励环境保护、节能、节水等涉及节能减排相关技术的发展，可将企业在环境保护、节能、节水等方面提供的技术转让、技术培训、技术咨询等所取得的技术性服务收入，纳入到企业所得税技术转让优惠的规定范围，享受企业所得税有关企业技术转让的减免税政策。

（二）建立和完善财政对生态环境投入的新机制。

生态环境的公共物品特征决定了财政支持的必要性。“十一五”以来为了实现国家确定的节能减排的战略目标，国家财政部门从政策、制度、财力多方面出台措施，加大扶持力度，效果非常明显，淘汰落后产能取得重大进展，主要污染物排放强度、碳排放强度趋于下降。但必须看到，当前我国的生态环境形势仍非常严峻，各类污染物排放及碳排放仍大大超过我国的环境容量，财政支持的政策仍不适应生态文明建设的要求。因此，非常有必要建立和完善财政支持生态环境投入的新机制。

——加大财政支持生态环保的投入倾斜力度。鉴于当前我国生态环保的严峻形势，生态环保已成为我国最大的民生问题，加强政府财政投入迫在眉睫。一是增量调整和存量调整并重，切实加大财政投入。要根据中央生态文明建设目标要求，紧紧围绕生态环境功能区建设及绿色循环低碳发展等战略重点，在每年新增的财政收入中，切实增加其生态环境的投入比例。同时，还要通过深化财政支出改革，压缩行政支出及一般经济建设支出，从而为增加生态环保投入创造条件。二是整合现有专项资金，以形成合力。目前，财政已经设立了节能减排专项资金、可再生能源专项资金等多种专项资金，为了提高资金使用效益，避免"撒胡椒面"，需要整合不同的专项资金，形成统一的、具有一定资金规模的节能减排发展专项资金。三是建立专门的预算科目。通过政府预算安排支出是筹集生态环保资金的重要手段，为了保证上述投入持续、稳定的资金来源，预算科目的设置必不可少。目前的科目设置已有了“环境保护”大类（211），但涵盖内容仍偏窄，建议以“款”的级次确定“节能”、“污染物减排”、“二氧化碳减排”、“生态保护”等款项，以便准确及时地全面掌握和统筹国家在相关领域的资金投入。四是建立中央和地方多级共同投入的机制。支持生态环境需要中央与地方政府联动，形成各级财政、各个主管部门共同投入的机制；同时，财政投入应与各级政府在税收、金融、价格等方面的扶持政策协调一致，以求形成合力。“十二五”期间，财政部、国家发展改革委决定在部分城市开展节能减排财政政策综合示范，示范城市所在省级政府和本级政府要安排一定资金，专项用于城市节能减排综合示范。

——优化财政支持生态环保的投入结构。一是支持节能减排科技的研发、示范和推广。节能减排项目往往具有涉及面广、初始投资大、即期经济效益不确定和社会效益的长期性等特点，使得节能减排技术研发投资存在一定的风险性，直接影响企业和个人对节能技术研究开发提供必要的、适当的政策优惠与扶持，更好地促进节能减排技术的改进。技术示范和推广是将节能减排技术变成生产力、推动节能减排科技进步的重要环节，政府应在组织、协调和引导方面发挥积极的作用。二是支持节能和环保服务产业的培育和发展。2010年，中央财政推出《合同能源管理财政奖励资金管理暂行办法》，中央财政安排资金，对合同能源管理项目给予适当奖励，对实施节能效益分享型合同能源管理项目的节能服务公司给予支持，今后，应充分利用好现行合同能源管理财政奖励资金，发挥其积极作用。同时，还应给予环保服务业与节能服务业同等的待遇，在政策支持上视同为节能服务产业，因为它们在性质上是一致的。“合同环境服务”即是针对环境综合服务业而设计的模式，通过合同甲方和乙方的契约关系，由乙方为甲方提供标准明确、产出清晰、环境直接能够改善的一种服务，政府同样应通过相关政策予以扶持。三是针对环保投资历史欠账严重和治理污染压力不断增加的现实情况，需要更进一步明确政府在污染防治方面的投资重点和方向，加大环境保护重点领域的投入力度，包括废气、污水、重金属等危险废物的污染防治，重点污染物（二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮）的污染减排，农村环境保护、生态环境保护和二氧化碳减排等项目。

——创新财政投入手段。根据各类财政政策的性质和特点，结合生态环境发展不同领域，综合运用财政预算投入、设立基金、补贴、奖励、贴息、担保等多种形式，最大限度地发挥财政投入的效益。财政投入手段的创新包括以下几个重点：一是在补贴环节上，从以往主要补助生产环节，转向在补助生产环节的同时扩大对消费环节的补助，如目前对某些节能产品、电动车的补贴直接给了消费者，使消费者、生产者和国家同时受益，更有利于全社会推广，且这类补贴绩效明显，便于考核；二是在财政投入使用方式上，更多地采用财政贴息这类间接优惠方式，以调动银行贷款和其他社会资金投入绿色经济发展领域，从而更好地发挥财政资金“四两拨千斤”引导调控作用，放大财政资金的支持功效；三是下一步财政还要大力扶持担保行业的发展，包括财政注资成立担保公司，同时吸引社会资本进入担保市场；财政还要设立担保风险补偿基金，在风险发生时通过评估酌情给予补偿资金。

——探索建立多元化投入机制。一是鼓励支持社会资本投入生态环保建设事业。改变社会公众环保观念，鼓励和支持民间团体等社会资本投向生态环保建设事业，努力争取和引导国外投资者投身生态环保事业。二是明确企业环保投资的主体地位，通过出台相应优惠政策，积极发挥财政的引导作用，吸引企业投融资于环保产业；通过税收制度设计，使治污成本内化为企业成本，引导企业增加对生态环保的投入。三是建议借鉴OECD国家的成熟经验，设立生态环保投资基金，对发展前景良好的环保项目进行投资，弥补环保资金供求缺口，实现环保基金的良性自我发展。四是积极推进环保投资公共私营合作制（PPP模式），一方面通过减免税费等方式，将可盈利的、以市场为导向的环境保护产品推向企业，另一方面，在全球环境危机的大背景下，在国际范围内和其他各国开展环境保护领域及新能源领域的资金、技术合作，有效开发和利用国际资源。五是引导金融行业加大对生态环保领域的投资，解决企业和政府在运行相应环保项目时的资金需求问题。强化对循环经济的资金支持，可采用创建政策性投资开发公司、组建循环经济产业投资基金、发行绿色金融债券、生态环境补偿基金彩票等创新方式。

（三）构建政府间生态转移支付制度。

我国地域广阔，自然条件千差万别，地区间发展不平衡，地方财力差异较大，这是我国区域发展的一个基本现实特征。而生态环保对宏观的影响和地方的影响具有鲜明的反差，在宏观方面，生态环保的综合经济社会效应更大；而在地方层面，生态环保往往会影响某地经济，地方的经济利益会受到损失。因此，解决生态环保问题，实现生态环保宏观全局利益和地方局部利益的均衡，需要将生态环境因素纳入财政转移支付范畴，构建政府间生态转移支付制度。

——建立中央对地方的纵向生态转移支付。一是中央政府在安排生态补偿财政转移支付资金时，主要针对全局性的补偿问题。将全国作为一盘棋，通盘考虑，切实加大对中西部地区、生态效益地区的转移支付力度。二是要改进生态转移支付的测算方法。要用“因素法”取代“基数法”，在财政转移支付中增加生态环境影响因子权重，如生态补偿因素、环境基础设施和环境管理服务、污染防治等内容，增加对贫困地区、生态脆弱和生态保护重点地区的支持力度，并按照基本公共服务均等化原则，增加对中西部地区的财政转移支付，对重要的生态区域（如自然保护区）实施国家购买等，建立生态建设重点地区经济发展、农牧民生活水平提高和区域社会经济可持续发展的长效投入机制。三是要进一步明晰和提高相关领域的补偿标准。特别是确保相关占地补偿、移民搬迁、环境资源损耗补偿等真正落实到相关区域、流域的农民手中，不断完善和深入推进生态补偿、移民搬迁等工作。

——建立省以下生态财政转移支付。生态环保既有全局性问题，也有区域性问题。因此，在建立中央生态转移支付制度的同时，还需构建省以下生态转移支付，以解决地方范围内的生态环保的突出问题。应根据地方具体情况，合理安排省以下生态财政转移支付的规模、方向，明确转移支付重点、分配使用原则和资金的使用范围等内容。重点是对重要生态功能区的支持，关注本省欠发达地区的生态补偿的落实。要设立地方生态环境整治与保护专项资金，整合现有相关财政转移支付和补助资金。在资金安排使用过程中，市县政府要明确倾斜性的生态环境保护项目，结合年度环境保护和生态建设目标责任制考核结果安排项目。根据当地排污总量和国家环保部公布的污染物治理成本测算，安排补偿资金的额度，原则上应按上年度辖区内环境污染治理成本的一定比例安排补偿资金。各省、市等地方政府可以就本地区生态环境项目设立地方补偿资金，并可在补偿计划上单列出对物权受限人的补偿。设立这种多层次的补偿资金可以对地方环境保护起到刺激作用，同时形成上下多层的互动机制。

——建立区域间横向生态转移支付。横向生态转移支付亦称为横向生态补偿，主要是指区域之间或水流域上下游地方之间生态受益方对生态的经济利益受损方的资金补偿。近年来我国一些地方已在这方面进行了一些探索，取得一些进展。今后需总结经验，完善制度，积极推进开展流域生态补偿、自然保护区生态补偿、重要保护区生态补偿、矿山开发生态补偿等实践活动，进而推进区域间、流域间的生态转移支付。具体考虑对跨流域、跨空间产生的事关全局的重要生态功能区、水源涵养区、生态保护区等生态补偿问题，应坚持谁受益、谁补偿原则，由中央政府推动建立科学、合理的地方政府间横向生态补偿制度，探索区域间经济合作的利益补偿机制，最大程度保障生态保护区合理的经济利益诉求。只有这样，我国生态环保问题才能走出困局，开拓新局面。

主要参考文献：

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