社区居家养老服务站虚置化现象研究

刘然

[摘 要]面对日益上升的养老需求，兼具家庭养老与机构养老优势的社区居家养老已成为一种必然的发展趋势。然而政府建设的社区居家养老服务站项目的建设却没有达到预期的效果，出现了不同程度的虚置化现象，主要表现在利用率较低、供需切合度不符以及目标实现情况较差三个方面。本文以武汉市社区居家养老服务站虚置化现象作为背景，从市场、站内管理以及政府三个方面分析虚置化现象的问题及成因，并提出了相关建议。

[关键词]社区居家养老；虚置化

[中图分类号]G521 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）05 — 0101 — 03

一、引言

据2010年第六次人口普查资料显示，我国60岁以上的老年人口总量已增至1.78亿，老龄化水平达到13.26%。随着我國人口老龄化日趋严重，养老问题已经逐渐发展为一个社会问题。伴随着“四二一”家庭、空巢家庭等情况的产生，我国传统的家庭养老模式受到剧烈冲击。在目前家庭养老、机构养老和社区居家养老三种模式中，实行老年人在家中居住但由社区提供养老服务的社区居家养老对于大多数老年人是一种更为理想的养老模式选择。基于我国人口老龄化日益加剧这一新的重要国情，社区居家养老已经成为绝大多数老人选择的养老方式。由此带来对社区居家养老服务的需求日益增加，发展社区居家养老服务已经成为我国应对人口老龄化的一项迫在眉睫的任务。

作为一种社会性公共服务，社区居家养老服务具有公平性、福利性的普遍特征，又具有需求个性化、多样化和不确定性特点，因此，服务质量管理是目前社区居家养老服务管理的关键。〔1〕然而相关项目建设却没有达到预期的效果，服务站出现了不同程度的虚置化现象：部分服务站配备设施使用率极低、社区老人对服务站认知度远远不够，更有部分服务站出现了废置的现象。政府出巨资修建的社区居家养老服务站、原本的惠民工程，由于各方面原因建成后却如同“聋子的耳朵”，成为名符其实的摆设。研究其虚置化现象背后的成因，对社区居家养老服务站项目未来发展甚至新型养老模式的构建具有重要作用。

二、武汉市社区居家养老服务站的运行状况调查

在武汉453家建成的社区居家养老服务站中，本次调研共选举20家社区居家养老服务站作为老人以及服务站工作人员的问卷发放地和访谈选点处。实际调研中，针对社区工作人员的问卷实际发放35份，回收34份；对老人实际发放问卷200份，回收186份，其中有效问卷173份。在调研过程中，我们对于填写不完整以及存在明显矛盾的问卷认定无效。从总体水平来讲，问卷回收率为93.88%，其中有效率为93.93%，总体情况较为乐观。

（一）社区居家养老服务站基础设施使用情况

社区居家养老服务站多依据《武汉市居家养老服务站试行标准》，按照多功能活动室、医务室、康复室、日间照料室、服务咨询室、文化活动室、室内活动场以及符合卫生标准的配餐间以及就餐厅的标准设计。调查发现，不同设施的使用率差异较大：多功能活动室和户外活动场所作为休闲娱乐的场地，使用率均达到100%；然而由于设备短缺老化、图书更新不够快、人员配置等问题，图书室的使用率仅为15%，医疗室等科室也因而成为摆设。在调查的20个社区中，配餐间的使用率基本为0，即目前武汉地区社区居家养老服务站都不具备为老人提供配餐的条件。

（二）社区居家养老服务站“一键通”服务使用情况

武汉“一键通”项目作为服务平台，通过按键连线并支付一定上门费用就获取相应的服务。截至到2014年，武汉市共免费发放了20余万部“一键通”，在社区居家养老服务站登记的65岁及以上的老人达到人手一部，覆盖率达到了100%。但后续使用中，调查显示持续使用“一键通”的老人仅13.3%%左右，这主要与“一键通”收费（56.52%）、个人需求（17.39%%）、操作难度（21.74%）其他（4.35%）有关。据悉，琴断口桃花岛社区共发放了400多部“一键通”，然而使用数每月基本不到3次，服务应用频率过低，资源废置明显。

（三）老人对社区居家养老服务站服务项目的认知度及满意度

调查结果中约4.62%的老人根本不知道本社区居家养老服务站相关详情。老人大多认为社区居家养老服务站就是“老年活动中心”，只是提供棋牌娱乐的室内场所，其他服务项目并不了解，也没有使用过；只有约9.83%的老人对社区居家养老服务站提供的服务内容有全面深入的了解，并乐意使用。

老人对各个服务项目满意程度如下图所示：

图1 社区老人对社区居家养老服务站运行

相关满意度情况一览表

从数据中可看出，武汉社区居家养老服务站运行并不理想，存在一系列虚置化现象。

首先，武汉市社区居家养老服务站使用效率较低，主要表现在服务站场地使用率较低、“一键通”服务实际应用次数较低及社区老人参与性不高三个方面。从服务站基础设施使用情况来说，六室一厅一场中的配餐室除了个别社区，使用率基本为0；而医疗室、服务咨询室等也逐渐失去了自己的原本作用，变成了“自由活动室”。另外，从“一键通“平台上看，目前平台已交由市场运行，但其使用次数与最初发放数目差异巨大。拿到免费发放的一键通服务手机能继续使用的老人比例较少，其服务应用频率则更加当人担忧。据悉，武汉市发放了30万部“一键通”，仅琴断口桃花岛社区就有400多部，然而一键通平台使用数一个月竟然只有3次，服务应用频率过低。

其次，服务站的服务与老人养老需求不符。武汉市社区居家养老服务站提供的服务难以满足社区老人的养老需求，主要体现在社区老人满意度不高、参与积极性较差等服务供给质量方面。服务站实际服务提供只覆盖了精神娱乐、部分医疗服务和“一键通”平台上提供的代购代办及紧急呼叫等服务，老人普遍认为提供的服务内容过少、服务站功能单一。

最后，服务站未能实现老人社区居家养老的建设目标。社区居家养老服务站建设规模、设施、人员、资金、服务内容等多个方面的质量都与建设预期相差甚远。在后续设施维护以及服务创新尚未及时跟进的情况下，如今，社区居家养老服务站已经越来越趋近于一个单纯的老年人活动中心，即仅满足老年人健身娱乐需求。对于老人来说，老人会将服务站作为一个娱乐中心，但距离将服务站作为自己依托社区进行养老的想法还相距甚远。这样的结果与当初巨资建设社区居家养老服务站的建设目标相距甚远。

三、社区居家养老服务站建设的问题分析

（一）市场的逆向选择

在实现社区居家养老的过程中，政府通过建设服务站并购买公共服务的方式来弥补服务站的服务需求。然而，作为市场活动中的生产者，民营养老服务的提供者进行生产的赢利目的是不可避免的。〔2〕由此市场逆向选择问题和服务项目的供需失衡加剧了社区居家养老服务站的虚置化。

作为服务的提供者，民营养老机构的营利动机与政府公益性目的相悖，处于逆向选择容易导致服务的供需错位。政府作为中介购买市场服务时，通过“市场-政府-老人”的中介合作让老人享受居家养老服务。然而，对于市场来说，市场倾向于选择提供低成本高收入的服务市场，具体来说，那些低成本高收入的服务供给者更愿意与政府签约，并愿意在服务普及后继续提供相应的服务，这些以简单的理发、餐饮行业为代表。而对于那些高成本的服务，特别是需要大量人力的上门服务以及照料服务，仍然难以找打相应的突破口，依然需要老人自身寻求家政公司的帮助。如果政府购买的服务表现在理发劵、餐饮劵等上，这其实更偏向于社会福利性质上，并没有解决老人的实际养老需求，但家政服务行业却难以纳入，那么社区居家养老服务站将于公益化服务相距甚远。

（二）服务站内部管理失当

1.服务站管理运行存在缺陷

武汉市社区居家养老服务站运行体制存在缺陷主要体现在服务站的人员设置、建设标准、设施配套3个方面。从表层原因分析，在于社区居家养老服务站项目最初建设标准的细化程度不够，从深层原因分析则是，在政府高速运转的背后社区居家养老服务站“项目式”建设的低标准化和形式化。

一是服务站人员设置标准模糊化的问题，工作人员的人数设置以及资格标准不清，服务人员没有统一资格标准资格。二是服务站建设标准简单化的问题。调查显示，武汉部分服务站为达到建筑面积300㎡以及硬套“六室一厅一场一厨”的标准，在单层面积和房间达不到要求的情况下，将一个服务站建成了纵跨几层楼的分层建筑模式。对老人来说，高层楼梯无疑会降低服务站的设备使用率；而对服务站来说，相应的活动也难以开展。第三是服务站配套设施发放标准不一的问题。服务站配套设施发放没有统一标准，而只有以服务站规模及社区老人数等为依据，才不至于造成资源的浪费。

2.服务站资源缺乏

社区居家养老服务站资源缺乏表现在硬件设施缺乏、服务内容单一以及专业人才缺乏三个方面。一是服务站规模普遍偏小，档次较低。调查显示武汉服务站建筑面积达到600㎡的社区比例不到10%，相应的设备供给与活动也受到了限制。二是服务站功能单一，服务内容不够全面。在实现过程中，医疗保健类服务除紫阳街水陆社区因为与卫生站相邻开创的“养医结合”能真正提供服务站活动老人的日常护理与医疗急救服务外，其他社区因工作人员队伍整体素质有限，只能进行定期医疗讲座与体检；对于食品提供类服务来说，更是只有极少社区能发挥配餐室的作用。三是因工资的待遇有限、任务艰巨、内容庞杂等因素，工作人员积极性较低，专业队伍尚未形成，一定程度上制约着我国社区居家养老服务的良性发展。

（三）政府角色失位

詹姆斯.C.斯科特在《国家的视角-那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》中提出，大型项目失败的原因在于政府制定计划时视角上唯上不唯下而造成的项目建设时的“片面化”和“简单化”。〔3〕同样，武汉市服务站虚置化的深层原因也可以从这个角度进行反思，即政府行为逻辑的形式化与简单化。政府角色失位被视为项目失败的重要原因。

1. 项目早期设计的形式化

从武汉市社区居家养老服务站早期建设总规划上看，项目总体呈现一种“重形式轻内容”的简单化规划逻辑。一般政府大型决策把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等作为重大决策的必经程序，但在实际项目设计过程中却存在着明显的越级。

以武汉市为例，从武汉市进行的规划内容及顺序上看，如此庞大的养老项目的建设规划仅包含了建筑面积与构造、建设数量的要求及资金规划等最基础的方面，而本应作为规划的重点指标的社区老年人养老需求和养老服务供给，却是在服务站数量和设施规划好后才开始受到重视。另外，服务站角色定位是項目建设的核心，服务站需要达到什么样的条件提供何种服务，以何种角色存在于社区中，都是需要定位清楚却被忽视的问题。项目建设时形式和内容的“倒置化”，政府规划的过于简单化，过于从建设数量和规模上寻求绩效，是武汉市社区居家养老服务项目虚置化现象的主要原因。

2. 项目后期责任的缺失

政府在建成社区居家养老服务站后，一般采取购买公共服务的方式将项目部分工作进行外包，从而完成自身角色的退位。然而项目总体却常常呈现出一种“重建设轻维护”的简单化维护逻辑，社区居家养老服务站这类长期项目整体呈现出“一次性建设”的问题，相关法律法规以及监督机制的跟进缺失。

在政府项目的运行中，政府将服务站的运行权力全部下放给街道和社区，由这两者主体进行运营，并自动进行维护工作。然而，缺少绩效评估体系让社区居家养老服务站处在了一个尴尬的地位。调查显示，武汉市对社区居家养老服务站的运行并未形成一套完整的绩效评估制度，20个社区全部采用简单的“达标检测”方式，一次性建成面积设施达标后变无人问津了起来，后续相关维护并未得到有效重视。，服务站建设奖惩制度不够明确，服务站长期下不可避免的变成了单纯的一个活动中心，让居家养老服务逐渐走向虚置化的道路。

四、社区居家养老服务站建设的未来发展建议

从社区居家养老服务站涉及的政府、市场、老人及其子女和服务站本身四方相关者方面入手提出一些建议与对策。

（一）充分发挥政府的“输血”功能

充分发挥政府在社区居家养老服务发展中的主导作用。养老服务属于准公共产品，这决定了政府在养老服务发展中不能缺位$特别是在我国居家养老发展初期，更要注重发挥政府在养老发展规划、扶持政策、财政资助、协调监管等方面的主导作用。〔4〕首先，要加大宣传力度，为社区居家养老服务的开展营造良好的环境氛围。其次，政府应该社区居家养老服务工作的经费纳入财政预算，建立长效的财政投入机制，鼓励社会团体、慈善机构等社会力量进行参与。最后，政府应建立一套完整的社区居家养老服务的运营制度，确保社区居家养老服务的健康持续发展。

（二）充分发挥市场在社区居家养老服务社会化的“造血”功能

首先要发挥市场基础性作用，建立以市场为中心的第一层、市场和政府相结合为第二层与完全由政府提供为第三层的多层次、多元化社区居家养老服务新体系，使养老服务的供需达到平衡。其次要创新服务方式，推行智能化养老。在市场条件成熟的情况下从老人需求出发，积极鼓励引导和发展专业化的服务中介组织为老人提供所需的各種专业化、多元化和智能化的高品质服务，积极探索建立涵盖120、超市、电信等服务的社区居家养老服务智能化网络平台。

（三）社区居家养老服务站完善自身建设

首先，相关部门协调配合，形成合力。多个政府部门应相互协作把全市的社区居家养老文化娱乐、医疗卫生保健、法律援助等多种服务资源有机结合起来，为社区老人提供卫生、文体、司法等方面的全面帮扶和服务。其次，公益性岗位要定员定责，培养专业人员与志愿者相结合的服务队伍。

（四）接受新型养老模式，提高老人参与度

社区居家养老服务站的运行情况与老人的参与度紧密相连，老人应该转变传统消费和养老理念，认可和参与到社区居家养老服务中。对老人来说，传统的养老理念和消费模式根深蒂固，很难改变。他们应积极响应政府的宣传，增加对社会的认同感和信任感，勇于尝试新事物，积极参加社区居家养老服务站举办的活动，结合自身需求，享受社区居家养老服务提供的服务，丰富自己的生活。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 章晓懿，梅强. 影响社区居家养老服务质量的因素研究：个体差异的视角〔J〕. 上海交通大学学报：哲学社会科学版，2011，06：23-30.

〔2〕 林茂. 政府购买居家养老服务：现状、问题与对策〔D〕.厦门大学，2014：23-28.

〔3〕 詹姆斯·C.斯科特. 国家的视角〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2011.

〔4〕 高红. 城市老年人社区居家养老的社会支持体系研究——以青岛市为例〔J〕. 南京师大学报：社会科学版，2011，（06）：42-47.

〔责任编辑：陈玉荣〕