小产权房存在的问题与对策分析

陈殿臣　王树静　谢兵可

[摘要]随着我国城镇化与工业化的快速发展，小产权房现象成为目前亟待解决的问题。本文从城市化、工业化造成房价过高，城乡二元制促使政府垄断土地市场，土地法律的模糊性三方面分析了小产权房产生的必然性。并提出了分类管理，深化土地改革，实现城乡统筹，小产权房向保障性房转变，完善城镇住房保障体系的措施来解决小产权房问题。

[关键词]小产权房；城乡二元制；土地改革

[DOI]1013939/jcnkizgsc201552166

1小产权房的含义

小产权房并没有严格的定义，是指没有经过国家相关部门规划、审批等程序，直接由集体经济组织或者乡政府自己或联合地产开发商在农民集体土地上建设并出售给本村以外的个人或单位的房屋。相对于大产权房，即普通商品房，小产权房只有房屋产权，不含房屋占用的土地使用权，不能合法入市，小产权房占用的一般是集体所有土地，而大产权房占用的则是国有土地。我国小产权房由来已久，随着房价的不断上涨，小产权房的问题也越来越突出，成为国家亟待解决的问题，本文主要分析小产权房存在的原因并提出一些建议。

2小产权房现象出现的原因

21城市化、工业化使商品房市价过高

20世纪90年代以来，我国工业化、城市化快速发展，大量农村剩余劳动力转移到城镇和非农产业就业，有的已经留在城市长期在商业、家政、餐饮、建筑等行业打工。国家统计局发布“2013年国民经济和社会发展统计公报”，年末全国大陆总人口为136072万人，从城乡结构看，城镇常住人口73111万人，比上年末增加1929万人，乡村常住人口62961万人，减少1261万人，城镇人口占总人口比重为5373%，即城镇化率已达到5373%。城镇居民的增多必然增加住房的刚性需求。然而，快速发展的工业化、城市化使城市建房土地越来越少，需求的增加和供给的减少造成土地成本越来越高，房价越来越高。看到房价不断上涨的趋势，投机性需求乘虚而入，使得房价更加上涨，远远超出农民所能承受的价格。而小产权房的开发成本低，房价自然比一般商品房低很多，一般仅是同地区商品房价格的40%～60%，诱使大量购房者冒险购买高风险的小产权房。

22城乡二元制促使政府垄断土地市场

城乡二元体制是小产权房产生的根源。城乡二元土地结构，即国家所有（城市土地）和集体所有（农村和城市郊区土地）这两种土地所有制形式。在《土地管理法》中规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的都必须申请使用国有土地，若建设占用土地，涉及集体土地的，必须办理农用地转用审批手续”。该政策显现了土地市场政府的二元身份——供地主体和土地交易的审批者。此外，政府不仅对城市土地享有处分权，还有对集体土地的限制权与征收权，这形成了土地市场的非完全竞争性，政府属于土地市场的垄断者。村集体对集体土地没有完全的处分权，集体土地在流向市场时必须经过政府低价征收，高价拍卖出去的过程，房产开发商购买土地的价格远远高于政府向农民征集土地的价格。农民享受不到土地溢价的利润，只在拆迁或占地过程中获得少部分安置补偿费。有关资料显示，土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约得60%～70%，拥有集体土地所有权的村一级集体经济组织得25%～30%，农民只得5%～10%。在房地产市场中，开发商为赚取利润在二级土地市场大幅度抬高房价，远远高于农民所能承受的价格。土地制度的不公和国家法律法规的强制性使农民变得更加贫困，建造小产权房成为农民摆脱贫困的途径。小产权房的出现也是市场对土地资源进行优化配置的结果，打破了政府垄断一级土地市场的格局[1]。

23土地法律的模糊性提供了政策空间

《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”该条规定说明在依法申请使用国有土地后，可以进行建设，而且并没有排除房地产开发建设。然而在村民宅基地或农村集体的土地上建设的房屋出售给本村以外的单位或个人时就形成了非法用地。第六十二条规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。该两条规定说明农民和农村集体经济组织在一定条件下可以将宅基地或农村集体所有的土地出卖转让或出租出去。尽管其明令禁止农村集体的土地进入市场流通，但是出于对农村集体经济组织和农民的尊重和保护，又允许集体土地在一定条件下进行非农建设和流转。这种法律上的模糊为小产权房的产生提供了机会[2]。

3小产权房问题治理策略

小产权房的存在严重影响了社会经济。由于没有拆迁成本和政府规定的相关税费，小产权房的成本远远低于一般商品房的成本，其价格为一般商品房价格的40%～60%，这严重冲击了房地产市场；不按城市规划开发小产权房，造成耕地面积减少；由于小产权房是违法占地、违章建筑，得不到国家房管部门颁发的房屋所有权证书，而实际上购房者已经开始入住，造成居住地公安户籍管理中不存在购房者信息，原户籍所在地公安户籍管理部门找不到人，扰乱人口管理秩序。此外，小产权房产权不明，管理困难，已建成的小产权房补办手续难度大，小产权房施工建设质量不合格，农村“一户多宅”，物业管理难以专业化，物权不完全，难以依法流动等问题也都层出不穷[3]。小产权房现象是一个亟待解决的问题。

31分类管理

小产权房由于其自身的复杂性牵涉多方利益，尤其對于购房者而言更是关乎其安居的重大民生问题。同时小产权房占用的集体土地用途也不尽相同，有占用耕地的，有的则是在宅基地或者其他集体建设用地上建造而成。因此，在实践中清理小产权房应当分门别类，不宜搞“一刀切”。

首先，对于占用耕地的小产权房应当坚决予以取缔。我国虽然国土面积辽阔，但是可耕地面积却很少，加之我国人口众多，人均耕地面积世界排名靠后。耕地乃国之根本，是国家粮食安全的重要保障，农业生产基本都要依附于耕地之上，这也是为什么我国要坚持18亿亩耕地底线坚决不动摇的原因。而随着城市的发展，很多郊区的小产权房是建设在耕地之上的，这是对耕地这一稀缺资源的重大破坏，不符合国家的土地用途规定，因此对于该类小产权房政府应当加强监管，坚决拆除警示他人。

其次，对于在集体建设用地上建設起来并符合城乡规划的小产权房建立类似大产权房的制度。为什么是“类似”？因为要完全承认小产权房的合法性就需要改变目前的城乡二元土地结构，而集体建设用地上市自由流转在将来相当长一段时间内几乎难以实现，而依法予以拆除的话会造成资源的极大浪费，这也与国家倡导的循环经济和可持续发展战略不符。因此，对于此类小产权房可以让其补交土地出让金和相关税费，补办相关手续后承认其产权，但是此产权与大产权不同，政府可以在一定程度上限制其自由转让来平衡其他合法购房者的利益[4]。

32深化土地改革，实现城乡统筹

全国范围内各大城市周边地区小产权房的盛行，伴随着国内部分地区对农村土地制度改革的探索，如广东省的“农宅入市”和重庆的“农地入股”等，对现行土地制度造成了极大的冲击。我国现行的城乡土地二元结构制度，征地制度已不适应当前经济及社会的快速发展，在农用地入市后应加快城乡统一的土地市场建设，使得其健康发展[5]。进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益，“同权”是根本。集体建设用地应该和城市建设用地具有同样的权利，并按照同样的市场原则定价。应该实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”，应当具有平等的产权，达到“同地、同权、同价”。土地是农民乃至全民赖以生存的根本，农民在整个社会阶层中属于弱势群体，无论采取何种方式处理小产权房，必须充分考虑失地农民的切身权益，最大限度地保护其利益。农民的权益不能得到很好的保护，同样将引发社会问题，给国家和社会造成不必要的负担[6]。

33实现部分小产权房向保障性房的转变

政府收购小产权房作为保障性住房的一部分。小产权房的买卖属于正常的市场经济供需关系，属于合法的自由买卖行为，在不侵占耕地的情况下应该不属于违法行为。鉴于目前法律法规方面的缺失导致小产权房不具有合法流通的身份，可由政府出面予以收购，作为经济适用房、廉租房等保障性住房的有益补充，既可扩大保障性住房的供应量，又可减少政府对保障性住房的土地和资金投入[7]。

34完善城镇住房保障体系

小产权房的产生暴露出我国住房保障体系建设的滞后。为了保障中低阶层人群的基本住房需要，应增加廉租房、经济适用房、限价房等保障性住房供给，建立和完善多层次的住房保障体系，当房价回归合理的轨道，能为普通民众所接受时，高风险的小产权房自然失去了其生长的土壤。增加供房渠道，将央产房挤向市场，加强单位自建集体住房。增加住房保障范围和力度，安抚好中低收入人群，减少小产权房的需求，从而抑制小产权房的新建[4]。

小产权房的问题是我国经济快速发展的大环境下城乡二元结构制度下的产物，其迅速发展是当前经济社会迅速发展的一个负面带动。另外，我国现行政策、法规对小产权房的产权界定有自相矛盾之处。在目前的情况下，对于已购和将购的群体，政府不能一概而论，应该要区别对待。首先应出台有关政策以禁止小产权房的买卖，同时政府要结合实际将已购的小产权房合法化。此外，国家应明确各种法律法规之间关系，去除相互间的矛盾。想从根本上解决小产权房的问题，最根本的方法便是改变我国城乡二元社会结构，从而改变土地的二元制结构状况[8]。

参考文献：

[1]李娜制度视角下的小产权房问题研究[D].太原：山西财经大学，2013

[2]郑华浅析小产权房现象的原因及其治理[J].法制与经济，2013（368）：61-62

[3]王静“小产权房”产生的原因及对社会经济的影响[J].山东国土资源，2010（4）：46-48

[4]曾宪来，柯乃靖小产权房治理对策探析[J].百家讲坛，2013（1）：157

[5]尚君探讨对“小产权房”问题的几点见解[J].房地产开发，2013（31）：31-32

[6]周梦娇浅析当前小产权房存在的问题与对策[J].现代商业，2013（32）：288

[7]严焰“小产权房”的形成原因与出路探究[J].特区经济，2008（2）：213-214

[8]席典玉，陶思惠试论小产权房的所有权归属[J].法制博览，2013（1）：54-55