城乡居民基本养老保险经办服务能力现状与对策

罗利亚

摘 要：党的十八大以来，国务院将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民社会养老保险制度。我国城乡居民社会养老保险试点推进三年来取得了突破性的进展，截止到2016年一月，全国城乡居民基本养老保险参保总人数达到50421万。而随着新农保和城居保的全面實施，对经办服务的要求也提出了新的要求和挑战。现期经办服务效率低下、管理相对落后等问题限制了城乡基本养老保险制度的稳步推进和完善。经办服务的效能直接影响养老保险的具体落实，影响了参保对象的切身利益，同时也影响了老百姓对政府的满意程度和信任度。由此可见经办服务能力的提升是经办机构的工作重心。

关键词：城乡居民基本养老保险；经办机构；经办管理；对策

在党的十八大报告中提出：健全社会保障经办管理体制，建立更加便民快捷的服务体系①。经办服务的效能将直接影响社会保障的具体落实，影响了参保对象的切身利益，在整个社会保障体系中养老保险是其最主要的部分，因此提升养老保险经办服务效能显得尤为重要。伴随着参与社会保险的规模在全国逐渐扩大，社会保险事业发展进入了快车道，截至2014年底，全国社会保险五个项目覆盖面涉及198700万人，全国基本养老保险参保人数也不断增加。图1.1是近几年养老保险参保人数的变化图。面对如此庞大人群的社保经办管理与服务，社会保险经办服务机构突显出诸多问题，许多问题悬而未决，承诺多、落实少、碎片化，影响了政府的信誉。管理体系不健全、机构费用缺口大、信息建设滞后这些都要求我们进行更高层次、更高要求、更全面的改革。

社会保障是最大的公共产品之一，其中养老保险又是其中最重要的部分之一。社保经办服务机构是国家法律、法规授权的劳动保障部门，通过执行国家的相应社会保险法律法规，办理养老保险的服务执行机构。社保经办服务机构是现在服务型政府向社会成员提供公共服务的重要载体。

一、经办服务体系的现状

随着新农保和城居保两项制度合并，城乡居民养老保险制度进一步推进，其制度的运行是一项浩大的系统工程，完善城乡居民基本养老保险经办服务是确保经办体系顺利运行的重要基础工作。面对中国数以亿计的城乡居民参保人员，城乡居保经办建设落后、管理体制、人员经费、基础管理、信息化建设等问题日渐突出，在一定程度上阻碍了城乡居保制度顺利发展与推行，不能完全适应现今规范化、标准化、信息化服务的要求。

（一）新型农村社会养老保险经办服务机构（2009年开始试点）

2009年国务院决定开展新农保试点②，新农保的目的是保障农村居民年老时的基本生活，采取个人缴费、集体补助和政府补贴统一的共同筹资模式，待遇构成由个人账户和国家统筹账户相结合，由政府组织实施的一项。

社会养老保险制度。新农保经办机构是对养老保险金收集、管理和支付的责任主体，办理新农保相关业务流程，对农村居民提供相关服务，其具体职能如图1所示。

新农保业务采取县、乡（镇）、村三级经办服务模式，由社会保险经办机构、乡（镇）劳动保障所等基层经办机构承办、其业务具体开展由村（居）协办员协助办理，由乡镇劳动保障事务所负责管理。

（二）城镇居民社会养老保险经办机构（2011年开始试点）

2011年7月国务院启动城镇非从业居民养老保险试点工作在全国60%地区进行，探索并建立新的城居保制度。其制度模式与新农保基本一致，实行个人账户与社会统筹相结合。不同的是城居保缴费由个人缴费和政府补贴组成，鼓励与支持社会经济组织、社会组织和个人为参保保人缴费提供资助，并且个人缴费水平和待遇水平要高一些。③

城居保经办服务由本级社会保险经办机构组织开展，在城居保试点期间建立了全国统一的城居保信息管理系统，并与已有的新农保信息管理系统以及职工基本养老保险相融合，共同纳入“金保工程”，在全国范围内全面推广与发行社会保障卡。

（三）城乡居民基本养老保险经办服务运行现状（2014年起）

2014年政府在新农保和城居保试点所得的经验的基础上，决定将其合并成城乡居民基本养老保险制度。城乡居民基本养老保险制度也是对新农保和城居保两项制度的有机整合。

全国从2009开始试点新农保和2011年试点城居保工作，到2014年两项制度合并截止到2015年末全国城乡居保参保人数50472万人，比2014年增加365万人，其中60岁以上按月领取了养老金人数有14800万人，超额完成“十二五”参保人数达到5亿的计划指标；2014年全年收取城乡居民基本养老保险费2310亿元，发放养老金1571亿元，基金累计结存3845亿元。

二、存在的主要问题

（一）管理体制不顺

全国各地区政府在养老保险经办服务机构的属性、职能、工作人员身份等定位不统一，管理体制各地区各不统一，导致我国养老保险体制混乱，职能部门工作职责交叉界定不清晰，容易出现“五龙治水”或“无龙治水”好事人人管而坏事人人不愿插手的工作效率低下的局面。

全国各省市地区的城乡居保经办服务机构在机构命名上各不相同，同级经办机构的属性名称有的叫中心、有的叫局、有的叫办公室等。例如在第二章提到的湘潭市三级不同的养老经办机构名称各不一致，在省级称作城乡居民养老保险处、在市级称作湘潭市社会养老保险管理服务局、在区县级称作城乡居民养老保险管理局、在基层服务平台又称作社会保障办公室，在不同级别经办机构名称各不相同。

（二）人员队伍力量不足

近年来尤其是城乡居民基本养老保险制度的全面覆盖和参保人数大幅度上升，工作人员人均负荷比重也急剧扩大。参保人数的多少与经办工作人员的比值，直观的反映了经办人员的人均业务量。由于城居保和新农保的合并实施，工作量成倍增加。尽管经办工作人员数量在一定程度上有所增加，然而相比城乡居保参保群众数量的膨胀数度显得杯水车薪，经办业务量也成倍增加与经办人员严重不足的矛盾十分突出。截至2014年，社保经办机构的工作人员达17.86万人承担了全国19.87亿人次的参保，经办人员与参保人次之比达到1：10174，服务人次同比增加293人次，与2009年相比增加了3815人次；其日常服务和管理事务是世界上人均次数最多，自身经办人员队伍数量居世界首位。业务量的不断增加，经办人员压力越来越沉重，在现有体制下根本出路在于提高经办人员的能力素质，来提高经办队伍的服务水平。

（三）档案管理存在的问题

a.档案管理意识弱。一些地方经办机构领导人对社会保险档案管理工作认识不足、重视不够，造成对从事养老保险档案管理工作人员素质达不到工作要求。b.管理标准不统一，一方面是目前全国范围内没有制定统一的规范和标准，造成档案归档范围的不明确、档案管理方法不健全等现象；另一个方面是养老保险部门档案机构不全，没有专职或简直人员管理档案。技术水平落后。c.技术手段单一，档案利用率低等问题，促使我国整个城乡居民的社会养老保险工作内容繁杂。d.档案管理与业务经办脱节。业务材料收集整理和立卷归档工作没有完全融入业务经办各个环节。有的地区有独立的档案目录检索管理系统，却与业务系统没有连接。

（四）信息化建设滞后

随着城乡居民基本养老保险覆盖面的扩大，各类参保人数都有了大幅度的增加，单位经办人员的服务次数也随之急剧增长，为现代养老保险经办服务机构提出了新的更高的问题。合理运用现代信息化手段来解决高负荷比的经办服务运行是解决该问题的最重要的途径。运用信息化技术手段处理社保经办业务，始于20世纪80年代，养老保险制度改革刚刚起步，从2009年开始与“金保工程”并轨后，我国信息化的经办服务发展迅速。虽然在这将近30年的努力和探索中，我国社会保障经办服务的信息化取得了很大的成就，但是也有很多突出的急需解决的问题：一，由于各级各部门之间使用的系统和政策不一，各地资源共享在一定程度上很难实施。二、现在我国处于高速的政策改革与并轨时期，对经办服务人员的信息化培训和服务人员的服务能力参差不齐，缺乏既精通计算机信息网络技术有熟悉养老保险政策业务的专业人员，影响信息化手段的推荐。三、信息化硬件设施陈旧，特别是基层的信息化设备陈旧，系统更新慢。四、便民的参保资料查询、缴费和查询、待遇的领取设施建立不够完善，全国联网的社保卡的推进进程慢。

三、主要对策

（一）理顺管理体制明确机构职责与定位

1、机构定位。社保的经办服务机构应作为公共服务机构为民众提供服务，在属性上，可以作为相对独立的部门，也可以交由政府相关监督部门统一管辖，可以将经办机构的性质定位为“特殊公益事业单位”。

2、精简优化、建立管理局，稳步推进垂直管理。实施政事分开、管办分离，将社会保险事业管理宗信升级为国家社会保险事业管理局，将经办机构改革为独立的法人实体。县及县级以上各級各类经办机构均统一改为“省、市（区）、县社会保险事业管理局”；而街道（乡镇）一级和村委员会的基础经办服务机构统一改为“社会保险事业管理中心”；与行政区域划分相对应建立起经办机构。统一经办机构的属性及经办机构的结构和称谓，能够帮助参保民众更加方便和快捷的办理养老保险，更有助与提升老百姓对养老保险的认识。

（二）加强人员配备、优化专业人员队伍

1、合理确定人员编制。随着参保人次的增加，经办服务工作人员的增幅相比严重失调，使得城居保失业的推进十分的被动。应该科学合理地确定社保经办机构的人员编制，上一级城居保经办部门要主动关心下级经办服务机构，了解其工作量的变化，主动向上一级管理机构和人事编制部门沟通，及时制定人才需求方案，采取社会招聘、借调等手段增加服务人员数量。在工作量的界定上，统筹地区参保人员数量和日工作人员平均接待人次应作为主要指标，结合各地实际予以贯彻实施，根据地方差异调节编制总额对内设机构职能和管理手段进行提升。

2、加强专业化人员队伍建设提升综合素质。工欲善其事，必先利其器。我国养老保险事业成败关键在人，在人的素质提高，加强经办人员队伍素质建设是提高经办管理服务能力的必要条件。

做好经办工作，工作人员是关键，重点在于探索经办人才队伍建设规律。在扁平状的、集成式的网络性城乡居民基本养老保险经办服务组织体系中，根据个组成部门的不同性质，探索实现人员分类管理，由原来单一公务人员管理的一元结构转向公务人员、专业技术人员和业务人员并存的三元结构；重视引相关人才改善经办队伍结构，在组织内部设置规范的经办人员准入条件，如学历、专业、从业经验、从业资格等，同时采用标准的选拔手段和方式。城乡居民基本养老保险经办需要金融财会、行政管理、网络技术、计算机应用、法律等各类人才；培养社会保障的高等学历专业人才，在高等教育中增设社会保险相关专业，并与国外知名大学合作办学，培养适应全球化发展的高级人才。

（三）提高信息化管理水平

1、数字化档案管理。（1）提高对档案管理的重视，建设高素质档案人才队伍。提高领导者和经办工作人员的档案管理意识。建议将档案管理工作纳入绩效考核制度中去，加强对城乡居民基本养老保险业务档案管理相关工作人员的专业知识学习，提高档案管理工作的责任感。政府加大财政支持，加强对高素质档案人才管理队伍的建设，推动档案信息化和网络化建设。（2）创新管理手段。对传统落后的管理方式进行改良，通过建立纸质档案数字化、电子影像信息化、信息查询智能化、档案服务多元化的统一综合管理系统平台，实现信息系统“业务与档案一体化管理”。

2、加强信息化建设。要在全国各地全方位的统一城乡居保的系统，将城乡居保个人数据全部集中管理。搭建全国统一的社保管理服务平台，在各种类养老保险之间实现互联，在全国范围内进实施信息资源共享，方便群众办理养老保险关系的异地转移、异地支取、异地认证，方便各级机构和群众查询。像比利时、德国等欧洲发达国家它成立了社保信息银行，即全国统一的记录和处理参保人信息的数据库，提供安全有效的信息管理和服务给我们提供了很多的先例。

为方便群众信息的采集，各经办服务大厅需要增加单独的信息采集窗口；开辟新途径，在确保信息安全、信息真实的情况下，可以利用现代通信技术，如网页、手机APP等手段采集信息。地方政府应积极整合数据并核实数据的有效性，人社厅应利用大数据工具统计、分析、管理得到的数据，积极制定方针政策。

3、寓经办服务于信息化之中，多元化经办。利用信息网络技术便捷和养老保险大数据优势打造多种形式的多元化经办服务，实现网上业务经办，提高经办服务效率，方便广大参保群众。依靠“掌上社保”经办服务平台，打造养老保险网上办事大厅，推出社保APP，提供自助服务，推送互动服务、个性化查询，还可以利用广播电视等数字电视客户端载体等多种服务模式，为参保人员、参保单位以及相关机构等服务对象提供优质、高效、便捷的养老保险服务。

与多种新兴电子渠道合作，如支付宝、微信公众平台等手机终端实现服务随手可得，以参保对象为中心，提升经办管理服务水平和金融服务能力打造个性化、服务一生的平台，使参保者能更便捷的享受服务。腾讯公司的微信和阿里巴巴公司的支付宝利用其金融平台的实名认证体系，都增设了“城市服务”栏目，且微信的“公众号”和支付宝的“服务窗”也能够为社保机构提供工具。越来越多的城市陆续在该“城市服务”“公众号”“服务窗”栏目开设了社保服务。参保人可在已开通“城市服务”“公众号”“服务窗”社保服务栏目里绑定社保卡后可直接查询个人社保卡状态、养老保险参保缴费情况以及领取详情等业务。例如河南省郑州市人力资源和社会保障数据管理中心率先与支付宝合作。江苏扬州社保中心利用微信平台上线了“揚州”公众号。

四、结语

“十三五”时期是我国四个全面建设的关键时期。2016年是“十三五规划”的开局之年，我国的社会保障事业也已经进入了改革的深水区和攻坚时期，城乡居民基本养老保险经办服务体系的滞后性离社会保险日益发展的速度以及民众与日俱增的需求还存一定的距离，因此需要进行全面对养老保险经办体系进行深化改革以更好地为人民提供优质的、便捷的、专业的养老经办服务。我国城乡居民基本养老保险工作在全国范围稳步推进中，针对养老保险制度的不断更新，经办服务也要不断调整和优化，才能不断推进我过城乡居民基本养老保险的持续、稳定的发展。（作者单位：湘潭大学）

注解：

① 中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[G].北京：人民出版社，2012.

② 《国务院关于开展新型农村 社会养老保险试点的指导意见》.国发〔2009〕32号.

③ 《国务院关于城镇居民社会养老保险试点指导意见》（国发〔2011〕18号）.

参考文献：

[1] 陈柳东，刘广君，杨娟.社会保险经办机构的回顾与发展[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2011.

[2] 胡晓义.社会保险经办管理[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2011.

[3] 胡晓义.加快健全经办服务体系更好满足人民群众需求[J].中国社会保障，2014（2）：11-12.

[4] 加快健全社会保障管理体制和经办服务体系课题组.加快社会保险管理体制和经办服务体系[J].中国社会保障，2015（06）：33-37.

[5] 王国辉，陈洪侠，陈洋，康琳.新农保基层经办服务能力的隐忧与对策[J].劳动保障世界，2011（11）.