政策议程设置中政策利益相关者利益表达的困境研究

毕鸿昌

摘 要：伴随着社会的发展，许多社会问题也接踵而至。政府需要根据现实情况有选择性地将一些社会问题纳入政策议程，并出台公共政策解决社会问题。但是，政策利益相关者在进行利益表达时总会因各种原因陷入困境，本文旨在通过相关理论对困境进行分析。

关键词：政策议程；利益相关者；利益表达；困境

政策议程的设置的主体是政府，由政府纳入议事日程并出台相关公共政策，所以政府作为利益相关者最为重要的一个，有必要研究掌握了公权力的政府在政策议程设置中的困境。社会公众作为公共政策的客体，有时候却很难准确地表达自己的利益需求，社会公众在利益表达过程中遇到的困境同样值得研究。本文就以政府和社会公众为对象来分析政策利益相关者利益表达的困境。

一、政府的困境

从广义的角度理解，政府是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体，代表着社会公共权力，政府可以被看成是一种制定和实施公共决策，实现有序统治的机构，它泛指各类国家公共权力机关，包括一切依法享有制订法律、执行和贯彻法律，以及解释和应用法律的公共权力机构，即通常所谓的立法机构、行政机构和司法机构。由于我国政府自身结构的缺陷及价值观念等文化元素的差异，使得我国政府在进行自身利益表达和受理公众利益表达时遇到以下困境：

（一）政府的组织结构缺陷

我国目前政府组织结构为直线职能式结构，政府机关等级明确，内部信息沟通渠道较少，很难及时对外部的发展做出调整改变。这就要求事件或问题必须明朗而严重，一些问题必须充分暴露且表现得十分严重才有可能引發社会公众和政府组织的高度关注，从而进入政策议程。这在很大程度上限制了政府的灵活性和时效性。同时由于我国政府目前管理层级多，管理幅度小，管理人员数量大的现状，在信息的传递过程中，信息失真现象严重。这些结构问题导致很难培养正常、民主和开放的察觉机制与过程。

（二）社群的价值规范和意识形态方面的冲突

任何国家都有立国之本的基本政治原则，公众政策诉求一旦偏离该原则，政府就会通过各种方法将其排斥在政策制定系统或制度化程序之外。而价值体系涉及社会的基本观念及其信仰倾向，是人们思考的依据和行为的准则。提出的政策诉求与社会价值体系不符，就难以形成公众议程，更不可能进入政策议程。中国改革开放以来，市场经济取得了显著地进步和发展，但是不能忽视的是享乐主义和金钱至上的西方腐朽错误思想也在逐步渗入，中国共产党和中央政府最近提出的二十四字社会主义核心价值观，目的旨在改变社会风气和为社会进步提供文化支持。在这个大背景下，违背相关精神的主张是不可能纳入政府议事日程的。

（三）承受能力的超重

面对一些社会问题，决策者采取行动的话需要背负很大的压力，甚至超过决策者的承受能力，决策者在经过权衡利弊后，对这种问题会采取回避的态度。即使这种问题的提出对社会有利，符合时代潮流，往往难以进入政策议程。部分公民提出我国应该向北欧等高福利国家学习，建立起一套完善的福利政策体系以减轻公民负担。这个方案虽然听起来对大部分公众是有利的，但是超出了我国政府的承受能力，所以政府选择性的忽略这个提议。

政府作为统治阶级进行阶级统治的重要工具，它必须代表统治阶级的利益，统治阶级的利益并非在任何时候都与社会公众的利益一致，这就导致政府在政策设置中有一定的自利性，在特定情况下产生的矛盾就是政府这个利益相关者的利益表达困境。

二、社会公众的困境

公共政策最终的作用对象是社会公众，社会公众为了维护自己的利益，需要在政策议程设置中需要表达自己的利益需求。但是社会公众未能与政府有效沟通，出现了政府与公民对抗的现象，社会公众在政策议程设置中遇到了困境。研究这些困境对于维护公众合法权益有着重要作用。

（一）政治参与渠道不畅通，利益表达机会不均衡

在公民的利益表达结构中，制度化渠道比较匮乏，在我国目前主要是信访制度，此外还有大众媒体以及目前正在兴起的各种听证制度等。现实情况下，占据更多社会资源的上层社会精英更能掌握话语权和把持利益表达渠道，而处在社会下层的广大群众和弱势群体的利益诉求难以上达，利益表达渠道相对于社会快速发展带来的社会问题是不够的。改革开放三十多年来，因人口增长、资源分配、环境污染所带来的社会问题呈现出多样化、复杂化的特点，社会公众的合法权益受到损害的事件越来越多，但是供公民进行利益表达的渠道的承受能力是有限的，所以导致一些社会问题难以纳入政策议程。

（二）公民利益表达渠道选择的不合理

现阶段公民相较于大众传媒和NGO等利益表达渠道，更倾向于直接向政府表达，使得政府在公民利益表达方式中占据绝大多数比例，资源的单方向分配，必然降低效率。此外，目前我国公民在面对一些社会问题时第一反应不是找某个政府部门，而是找“熟人”，走后门等。在政府资源有限的前提下，有序的利益表达和无序的利益表达相混合，愈发加大了利益表达的困难程度。

（三）社会公众的参与程度不高

从表面上看，政策议程设置途径数量较多，但是对于公众来说，并不是每种途径他们都能够有效参与的。下表将以公众的参与程度为标准对比各模式。

（在不同模式下公众的参与程度）

在组织制度模式下，由于政治组织处于维护自身利益的需求的目的，将某个社会问题纳入政府议事日程，公众的利益诉求并非一直与政治团体的利益一致，而且由于处于制度内部，民众的参与程度低。在人员参与模式下，政治领袖依靠政治智慧和观察力在对该问题将来可能带来的严重后果有所察觉之后，他们就会及时地把它在公开场合提出来以引起关注，但并不十分受公众的影响。专业学者途径与政治领袖途径差不多，只是专业性更强，而时效性较低，公众的参与程度基本很低。但在公众模式下，有着共同利益诉求的社会公众聚集在一起，采取行动向政府施压，迫使政府把该社会问题提上政策议程。这个途径是民众参与程度最高的一种途径。

在第三种模式下，需要区分大众传媒在政策议程设置中的顺序和角色。在先由新闻媒体先发现并曝光，然后引起社会公众的关注，最后建立政策议程的情况下，公众参与程度由低到高。而公众本身已经采取了行动，因影响较小，政府并未重视，但经过大众传媒的传播，越来越多公民参与进来，最终政府将该社会问题纳入政策议程。这种情况下，公众的参与程度是由中到高的。

三、小结

一个好的公共政策能妥善地解决社会问题，缓解社会矛盾，促进社会发展。制定好的公共政策需要利益相关者对自己的利益诉求进行有效表达。因此如何解决利益表达中的困境，将成为我国民主政治建设过程中的重要课题。（作者单位：东南大学）

参考文献：

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