沉睡的宅基地亟待盘活

徐金鹏 娄辰

笔者近日在山东省滕州市南沙河镇北古石村和上营村调研了解到，以宅基地为主的农村建设用地浪费现象触目惊心，近两成院落房倒屋塌、长满荒草。当地基层干部认为，当前正处于城镇化快速推进阶段，占用部分耕地在所难免，而农村大量闲置、废弃宅基地一直处于沉睡状态，盼望国家出台引导和支持政策，盘活这块资源。

“能占就占不然吃亏”

北古石村属于中等规模，全村265户、1021人。村支书王茂生介绍，村庄建设用地总面积380亩，绝大多数是宅基地占地。全村371块宅基地中，有100多块长期闲置，其中又有71块早已无人居住，房倒屋塌，破败不堪，用老百姓的话说，都成了“只住耗子不住人的老鼠窝”。

笔者看到，有的院子只剩下了残垣断壁，成了公共垃圾场。还有的院子，院门和正屋的门窗都被拆走，屋顶也彻底塌掉了，从屋里地上长起的几颗树木，最大的都有碗口粗细。两侧的厢房，只剩下不足人高的石头垛子。

多位村民介绍说，宅基地闲置、废弃有几种原因，首先是“占新不退旧”。一些需要盖新房的村民都愿意申请新宅基地，但原来占着的宅基地并没有退回给村集体。“以前村干部控制不严，有要新宅基地的，就给划了，老宅基地也没有收回集体。有的不要钱，有的要一两千元。对不同人家政策不同，不同时期也有不同政策，村干部的随意性很大。”王茂生说。

北古石村村民王茂盛今年71岁，过去担任过村干部。他告诉笔者，有一段时间，村委会要求“占新退旧”，这一阶段占用新宅基地的，老宅基地名义上退回给村集体了，但没有任何字据，换了村干部之后，谁也不管过去的事情了，这些宅基地又成个人的了。

其次是“进城不退宅”。这两个村有几户人家举家都搬到城市居住了，户口也迁到了城市。虽然多年不回来一次，但宅基地仍然保留着。还有的村民，在儿子很小的时候就向村里申请了宅基地，孩子长大后在城市有了稳定工作，并不回村里生活，但宅基地却保留了下来。村民蔡某有个侄子，20多年前就迁到了城市居住，已经很多年没有回过村里，但宅基地还留着，平时由蔡某帮着照看。

再次是“减人不减地”。在农民眼里，宅基地属于个人的“私产”，老人过世之后，由子女继承，并不退回。这些宅基地自己不使用，也不允许别人使用;即使闲置、抛荒，别人也无权过问。

除了多占宅基地外，现有宅基地面积普遍偏大。按照山东省1999年公布实施的《山东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》规定，新建宅基地面积限额为：城市郊区及乡（镇）所在地，每户面积不得超过166平方米;平原地区的村庄，每户面积不得超过200平方米;山地丘陵区，村址在平原地上的，每户面积132平方米;在山坡薄地上的，每户面积可以适当放宽，但最多不得超过264平方米;人均占有耕地666平方米以下的，每户宅基地面积可低于前款规定限额。

上营村属半山区，但村址建设在平原区，按照有关规定，每块宅基地面积不得超过132平方米。村支书高奎贤说，实际上每户的宅基地都超标一倍多，一般达到270平方米。

这两个村宅基地的闲置浪费现状与全省平均情况大体类似。根据《山东省农村新型社区和新农村发展规划（2014～2030年）》，2013年山东村庄人均建设用地面积为210平方米（包括宅基地、公共设施用地和经营性用地），相对偏高。笔者从山东省委农工办了解到，全省8.6万个自然村中，呈现“空心化”的占20%～30%。

一些村民说，宅基地管理也就最近几年才紧起来了，过去管理比较松，所以“能占就占，谁不占谁吃亏”。

占而不用挤压耕地资源

我国《土地管理法》规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，且各省市都对农民宅基地面积有着严格规定。但是在现实中，多占、超占宅基地现象十分突出，挤占大量耕地资源，农村想发展却无地可用。

多占、超占宅基地使村庄建设出现了“摊大饼”，对耕地形成了挤占。2004年，上营村人均0.6亩耕地，到2006年时，只剩下了人均0.4亩。2008年滕州市国土部门发现了这个村新建农房占用了部分基本农田，处理了村干部，并依法拆除了6户农民的新房。

当地国土部门一名干部说：“通村公路修到哪里，农民就把房子盖到哪里。按规定新建住宅占地是要经过县级批准的，但有的农民不打招呼就建，就算占了耕地，事后执法也很难。”

根据九三学社2013年发布的一份有关城镇化发展的调查报告，我国农村常住人口每年以1.6%的速度在减少，但农村宅基地却以每年1%的速度增加，农村每年建房新增占地200万亩左右，出现了城镇化和农村住宅“两头占地”现象。

山东省的情况大致相同。据统计，山东省目前农村宅基地总面积达到2083万亩，占城乡建设用地面积总量的68%。其中，“一户多宅”现象比较突出，随着城镇化的发展，农村大量人口转移到了城市，但宅基用地不但没有减少，从2005年到2012年还增加了约270万亩。

一方面宅基地闲置浪费，另一方面村里想发展却无地可用。王茂生说，农村发展和城市一样，都为地的事情发愁。

北古石村东头规划了一个小Ⅱ型水库，今年将要蓄水。村民们把这个水库看作是一次发展机遇，希望能借此发展旅游业，开办乡村旅馆和农家乐。王茂生说：“办这些项目都需要占用建设用地，但村里已经没地可用了。要是占耕地的话，别说我们舍不得，就是镇上也不会同意。所以为了地的事情，村委会一帮人整天唉声叹气。”

上营村支书高奎贤说，村里还准备建一个文化广场，丰富村民业余文化生活，但现在已没有多余的建设用地可用。“山上很多地方都是石头，连根草都没有，却还划作基本农田;光依靠种地发家致富基本不现实，想进一步壮大集体经济又缺土地指标，山下一片片的闲置宅基地，荒着很可惜。”他说。

不想错过发展机会的北古石村，计划通过收回废弃宅基地的方法盘活村庄建设用地。“我们村1021人，却占了380亩建设用地，人均248平方米，太奢侈了。要是规划得好的话，能有100亩地足够了，能节约出二三百亩地。”王茂生说。

北古石村的这个想法，在农民那里碰了软钉子。村民狄延洪家共有两块宅基地，其中一块荒废了近20年，房子已经塌了。他说：“退回给村集体？没有个满意的说法，肯定不愿意。”

按照国家规定，“一户多宅”中多余的宅基地应由村集体无偿收回，但根据物权法的规定，应对这些宅基地上的房屋进行补偿。王茂生说，村里多年没有一分钱集体收入，拿什么补偿？

盼政策引导盘活“沉睡资源”

基层干部盼望国家出台治理“空心村”的引导和支持政策，鼓励基层盘活废弃宅基地，节约出来的土地，不论是复垦成耕地，还是发展其他事业，都能有效增加农民收入。

为了进一步发展，上营村也选择了在废弃宅基地上做文章，并且迈出了实质性步伐。从2010年开始，村委会对30多处宅基地实行“有偿收回”。高奎贤说，当时选择了村里一处废弃宅基地相对集中的地方，由村集体补助一定费用，把宅基地收回。补助标准并不统一，根据房子好坏情况确定，好的能补助五六万元，差的也不低于1万元。

笔者采访了解到，废弃宅基地并不是绝对集中，往往成片的废弃宅基地当中，仍有少部分有人居住。对于这种情况，上营村提供了三种解决方案：一是利用村庄其他闲置建设用地，新批一块宅基地。二是与其他位置的废弃宅基地互换。三是村里新建了一批乡村别墅，这些农户可以优先、优惠购买。

村民高宝兰告诉笔者，儿子成家后新建了住房，他们老两口就住在了老宅子里，随着周边人家陆续搬走，那一片就剩他们一家了。村集体收回这片宅基地时，给他家补助了2万元，并将他们安置在村里另外的一块废弃宅基地上。他说：“没花一分钱，旧房换新房，对这样的结果还算满意。”

通过有偿收回的办法，上营村第一批共动员了30户农民退回宅基地，腾出了30多亩建设用地。笔者近日看到，这片旧房子已经拆除，并用围墙圈起来了，村里打算建成工业厂房，对外出租。村里另外两片相对集中的废弃宅基地，近期也打算收回。高奎贤说，做完这些事，上营村会有一个大发展。

中国科学院的一份调查报告显示，经综合测算与评估，通过构建完善的农村人口转移机制、宅基地退出与盘活机制，全国空心村综合整治潜力可达1.14亿亩。

据了解，现行的土地管理法规都偏重于对新增宅基地的审批管理，对闲置宅基地如何依法管理，合理、合法收回等没有具体规定，对违法违规行为缺乏约束，没有形成合理有效的宅基地退出机制。

南沙河镇副镇长房永说，上营村能够走通废弃宅基地“有偿退出”这条路，关键原因在于集体有收入，能够拿出补偿，大多数村庄却不具备这个前提条件。滕州市曾就此出台过相关规定，要求依法收回多占的宅基地，但由于缺乏实施细则和支持政策，真正收回的寥寥无几。

基层干部建议，为了鼓励村民退出闲置宅基地，一方面完善农村宅基地管理制度，在满足合理需求同时，严格宅基地审批，对多占超占宅基地的，采取收回或有偿使用的手段加强管理。同时，建立村民宅基地退出的激励机制，对主动退出的农户在正常的补偿之外，给予适当的经济奖励。

他们还建议，在资源约束和集约用地的背景下，可以采用试点，在定点区域谨慎、有条件地打开一定的口子，探索扩大宅基地流转范围，通过市场化手段更高效地配置土地资源。

山东省委农工办主任王泽厚说，我国绝大部分土地集中在农村，挖掘既有土地潜力也靠农村。城镇化是大势所趋，占用部分耕地实际上也难以避免，如何在保证耕地总量不减少的情况下实现城镇化，盘活农村闲置宅基地大有文章可做。