英国缩短档案封闭期的原因及影响

崔文健

一、新闻切入：“英国缩短档案封闭期至20年推行至第二阶段”及背景简介

2015年1月15日，英国国家档案馆官网发布新闻：缩短档案封闭期至20年推行至第二阶段。[1]笔者所在的新闻工作室对此新闻重点关注。按照工作室新闻研究的惯例，笔者应直接引入新闻内容。但这则新闻比较特殊，如果不了解前期信息，读者可能会产生疑问：英国何时开始缩短档案封闭期？第一阶段始于何时？两个阶段的工作内容为何？为此，笔者首先简介英国国家档案馆缩短档案封闭期的基本信息。

2010年，英国政府修改《信息自由法》，将公共档案向国家档案馆移交并将解密开放的期限从30年缩短为20年，通过及时开放档案，促进更广泛的公开和问责，使公众对政府政策和决策的监督更加民主。[2]2011年3月29日，英国国家档案馆新上任馆长奥利弗·穆雷在国家档案馆官方网站上公布了2011～2015年度的战略计划，其中明确提出，在此期间的战略重点之一是向20年移交期过渡。[3]2013年1月1日起，英国政府将解密档案的期限从30年缩短为20年，并设定2013～2022期间的10年过渡期。国家档案馆与政府部门配合，在过渡期内每年接收两年的档案，即2013年接收并开放1983～1984年的档案，直到2022年对2001～2002年的档案接收完毕。从2023年起，可按照既定安排接收并开放2003年的档案。这一行动将分阶段进行。第一阶段始于2013年，工作内容是中央政府部门按照调整期限向国家档案馆移交档案。

新闻提及的第二阶段始于2015年1月，工作内容是涉及地方利益的档案，包括地方法院记录和国民健康保险记录等档案将移交116个地方机构保存。在10年过渡期内，地方存储机构每年接收两年的档案，即2015年地方存储机构接收1985～1986年的档案，直到2025年对2005年的档案接收完毕。新闻指出，司法部将在10年过渡期间提供710万欧元以补偿对地方政府的不利影响，并于2016年起通过国家档案馆按照地方存储机构往年的档案接收量来分配。同时设置相关人员的培训项目，促进10年过渡的顺利完成。如2015年1月底起国家档案馆的培训计划主要面向司法部和国民保健署的员

工。[4]

英国的档案封闭期经历了一个变化过程。1958年《公共档案法》颁布，规定档案封闭期为50年，1967年改为30年。2005年实施《信息自由法》，对《公共档案法》中档案封闭期的规定造成冲击，因为前者规定任何人，不论是否拥有英国国籍，也不论是否居住在英国，都有权了解包括中央和地方各级政府部门、警察、国家医疗保健系统和教育机构在内的、约10万个英国公立机构的信息。除非涉及国家安全或违反公共利益等特殊情况，或是涉及皇室、情报部门及法院等特殊机构，接受咨询机构必须在20个工作日内予以答复。2007年，英国文书局的信息办公室召开了一个由政治学家、历史学家、媒体记者等各界参与的听证会，超过100人参与讨论，并有2300余人接受民意测试。据调查，89%的人赞成缩短30年封闭期，其中大多数赞成缩短至15～20年之间。[5]2010年，英国修改《信息自由法》和《公共档案法》，将档案封闭期缩短为20年，目的是通过及时开放档案，促进更广泛的公开和问责，加强公众对政府政策和决策的监督。2013年，20年封闭期制度正式推行。

二、原因分析：英国为何缩短档案封闭期至20年

早在2007年10月，时任英国首相的戈登·布朗就指出，应是重新审视让公众查阅历史档案更迅捷的时候了。英国之所以缩短档案封闭期，是基于变化的社会环境。笔者认为，公民权利意识的增强，专业立法的推动，政府问责的需求，以及国际潮流的影响，都是推动英国缩短档案封闭期的原因。

（一）意识——公民知情权意识增强

当今世界不再封闭，信息技术与网络技术的普遍应用促进了信息的共享与利用，公众对政府信息公开的要求不断增长。正如学者所说，“公众有权知晓政府的所作所为，缩短档案封闭期可重塑选民与政府之间的信任，这有利于选民理解民选政府的行政实践，从而成为更具责任感的公民”。[6]上文提及，英国于2007年召开听证会并开展民意测验，绝大多数民众赞成缩短档案封闭期。这种行为很大程度上反映了公民知情权意识的不断增强。

（二）法制——专业立法推动

英国缩短档案封闭期至20年，《信息自由法》的实施功不可没。2005年生效的该法对原有的30年封闭期造成冲击，进而推动大量公共档案未满30年封闭期就要公开。而这主要因为政府部门不断针对近期发生的各种事件向公众及时提供历史档案的访问途径，这在实践上推动了档案封闭期从30年向20年缩短，最终由修改后的《公共档案法》加以确定。

（三）政治——政府问责的需求

由于信息获取的便捷，公众了解信息的数量越来越多，速度越来越快。公众对涉及自身利益的政府信息更加关注，对政府不当行政的问责需求日益增强。对政府政策和决策进行监督和约束，避免某些政府官员不当行政或不作为，或者是发生问题需要追究责任，这些都需要及时公开档案，提供问责的依据。缩短档案封闭期的促进因素来自政府问责的需求，档案的及时公开有利于公众监督政府的决策和行为，促进政府合理、规范行政，实现政府与公众之间的和谐。

（四）国际——国际潮流的影响

从国际范围而言，多数国家普遍采用25～30年的档案封闭期。但从20世纪90年代起，一些国家已开始缩短档案封闭期。以美国为例，1995年时任总统的克林顿签署12958号总统行政令，规定除外交档案实施30年封闭期以外，其他一般性档案的封闭期调整为20年，而且期满即自动解密。如有特殊情况需要延长封闭期的，也不得超过25年。[7]除美国以外，其他国家诸如荷兰、丹麦等从2004年起也实行20年封闭期。[8]

三、影响探讨：英国缩短档案封闭期的积极影响与潜在风险

（一）积极影响

笔者认为，英国缩短档案封闭期至20年对公众、政府和社会发展均会产生积极影响。

1.对公众而言，缩短档案封闭期有利于进一步保障知情权，增强档案利用意识。由于20年档案封闭期是2013年正式实行，之前英国国家档案馆仍然遵守30年封闭期。2013年8月1日，国家档案馆公布了一批1983年的政府机密档案，其中最受关注的是英国政府当年为女王拟定的一份演讲稿。因为20世纪80年代东西方处于冷战格局，英国政府决定一旦冷战升级，爆发大规模核战争——“第三次世界大战”时，女王就向英国全民播报演讲稿。[9]可见，“女王的演讲稿”从形成到公开封闭了30年，这也让公民知情权的实现变得比较困难。然而，缩短档案封闭期有利于进一步保障公众的知情权，增强他们对国家档案馆解密历史档案的关注度，借助档案了解历史，探寻真相。如果说英国实施《信息自由法》推动了政府信息公开，那么缩短档案封闭期有利于增强公众的档案利用意识。根据英国政府官方数据，自《信息自由法》生效以来，仅中央政府每年收到查看信息的申请就达3万份。2005年该法生效的第一个季度，中央政府在20个工作日内，对公众申请的回复比例达到69%，在第三个季度达到81%。2005年的前9个月中，中央政府向公众公开的信息达到1.6万条。[10]这些数据表明，《信息自由法》的实施大大推动了英国政府的信息公开，对增强公众的信息公开意识和档案利用意识均有帮助。缩短档案封闭期更是直接有利于提高公民档案意识，促进他们利用档案。这样公众会借助及早开放的档案，寻找切身利益关注点，满足相关需求。

2.对政府而言，缩短档案封闭期有助于信息公开，增加透明度，并向公众提供问责的依据和途径。《信息自由法》的实施有利于促进政府信息的公开，增加政府的透明度。例如2013年8月7日，英国央行行长马克·卡尼宣布，正式推出“前瞻性货币政策指引”，新政策首次将利率与失业率挂钩，在失业率下降到7%之前，央行将维持当前0.5%的超低基准利率和量化宽松政策。[11]这一举措显示出英国央行成为全世界首家向公众提供明确指引的银行。央行的信息公开受到公众好评，因为其政策与公众切身利益相关，主动公开有助于保障公众权益。同时，缩短档案封闭期也会促使政府的决策和行为及时得到公众监督，提供问责的依据和途径。一旦缩短封闭期，公众查看档案会更加及时，这样一来，公共部门便难以掩盖其不良表现，也无法通过编造或者是用具有误导性的陈述来逃避责任。

3.对社会发展而言，缩短档案封闭期有助于提高民主，促进社会和谐发展。档案因其具有原始记录性的本质属性带给人们强烈的真实感，一些重要的档案及时公开，可以更早地让人们感知当时，反省现在。如上文提及的女王演讲稿，其公开让人们身临其境地领略到当年冷战格局的紧张和残酷，真切体会到当下和平生活的可贵和美好，促使人们珍惜现在，避免战争。缩短档案封闭期有助于提高民主，笔者已经论述缩短封闭期对保障公众知情权的积极意义，当公众知情权得到进一步保障，对政府决策和行为具有更及时有效的问责依据和途径，整个社会的民主程度就会得到进一步提高，社会的和谐发展就有了更大的可能。

（二）潜在风险

档案的开放与封闭是辩证统一的关系，没有档案开放，档案的利用限制就无所凭依；而对档案不加限制地开放也无法实现，这样可能危害国家及社会组织的利益，侵犯个人隐私。任何事物都有两面性，笔者认为缩短档案封闭期也存在潜在风险。

1.存在秘密销毁政府档案的风险。档案封闭期缩短了10年，政府出于隐藏秘密决策和行为的考量，官员出于利益考虑，就会顾虑一些档案过早的公布。这样一来，政府或工作人员可能会擅自或秘密销毁档案。类似情况已在美国发生，中情局要求美国国家档案与文件署授权销毁离职员工的电子邮件，此事件曝光后招致各界批评。[12]

2.存在引发社会动荡的风险。档案封闭期缩短，档案的内容与现实生活更加贴近。若公开档案的内容有损公众利益，公众一旦知晓，就可能反感、批评甚至抗议，特别是涉及少数群体利益或是敏感事件档案的公开，很可能会引发公众的强烈关注，甚至引发社会动荡。

3.存在影响个人名誉及生活的风险。实施30年封闭期，档案封闭年限较长，一些特定档案在相对人逝世后才得以面世；而如今缩短档案封闭期，可能会造成这种情况：档案被公开后，档案所涉及的相对人仍然在世，人们可能会对此人产生好奇和关注，过多的关注可能对其名誉及生活造成负面影响甚至干扰。例如，2014年英国解密公开了米特罗欣的克格勃档案，揭示了克格勃的内部工作方式、其对外情报行动以及苏维埃的外交政策，公开的内容包括潜伏在各国的克格勃特工名单，有一位被曝光时已是87岁的“奶奶间谍”。[13]这些涉密档案的公开无疑对相对人的安全和生活造成了严重影响。档案封闭期的缩短可能会使更多人面临这种“尴尬”。

四、总结

英国缩短档案封闭期的积极意义值得肯定，潜在风险也不能忽视。尽管在信息自由法的推动下，国际范围出现了缩短档案封闭期的潮流，但是封闭期并非越短越好。早在2005年，英国福尔克纳勋爵在报纸上撰文发出忠告：“信息自由的本意是要赋予民众权利，而不是满足记者头脑发热的好奇心”。[14]可见，人们拥有知情权并不意味着滥用这种权利。如果档案封闭期太过缩短，就会对档案的形成和利用带来不利影响，反而会失去档案合理封闭的积极意义。

英国谨慎推行档案封闭期缩短至20年的政策，分阶段完成档案接收进馆并期满开放的工作，值得我国关注，档案部门可借鉴有益经验并规避潜在风险，进一步促进档案开放。

注释及参考文献：

[1][4]Second phase in moving towards 20-year rule[EB/OL].[2015- 03- 08].http：//www.nationalarchives.gov. uk/about/news/second- phase- moving- towards- 20-year-rule/.

[2][5][6]吴臻.英国国家档案馆实行档案20年解密开放期[J].中国档案，2013（3）：14.

[3]For the Record. For Good. Our Business Plan for 2011-15[EB/OL]. [2015-03-08].http：//www.nationalar？ chives.gov.uk/documents/the- national- archives- busi？ ness-plan-2014-2015.pdf.

[7]William J. Clinton. Executive Order 12958.1995.[EB/OL].[2015- 03- 09].http：//en.wikisource.org/wiki/ Executive_Order_12958.

[8]肖秋会，杨青.欧洲档案利用的限制历史与现状[J].中国档案，2010（1）：69-71.

[9]Queen Elizabeths World War 3 Speech： 1983 Document Revealed[EB/OL]. [2015-03-08].http：//www. usmagazine.com/celebrity- news/news/queen- elizabethsworld- war- 3- speech- 1983- document- revealed-201318.

[10]张雪.英国如何实现公共信息透明化？——不是“有法可依”那么简单.发布时间2013-08-09.[EB/OL].[2015-03-08]. http：//www.ihuawen.com/article/12177.

[11]英国央行出台新政首次将利率与失业率挂钩[EB/OL].[2015- 03- 08].http：//www.chinanews.com/gj/ 2013/08-08/5136370.shtml.

[12]Sue Udry .Not So Fast， CIA， Not So Fast[EB/ OL]. [2015- 03- 08]. http：//www.defendingdissent.org/ now/news/not-so-fast-cia-not-so-fast/.

[13]黄霄羽国外档案新闻工作室.国外档案新闻集萃之英国：米特罗欣的克格勃档案对公众开放[J].中国档案，2014（8）：66-67.

[14]Lord Williams of Mostyn Memorial Lecture[EB/OL].[2015- 03- 08].http：//webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/ http：//www.dca.gov.uk/speeches/2007/sp070321.htm.