论开放档案信息资源的多中心治理

糜栋炜

摘要：本文以我国开放档案信息资源为主要研究对象，分析这一公共事物的特殊性，阐述开放档案信息资源多中心治理的必要性，依据多中心理论，提出开放档案信息资源需选择以自主治理为基础的多中心治理方案。

关键词：开放档案信息资源多中心治理

一、多中心治理提出的背景

计划经济时代，自上而下的单中心治理模式在我国留下了深刻烙印。单中心治理模式是指治理主体的单中心化，其实质是政府或其授权机构作为单中心的主体，依靠行政资源、强制力量，在宏观决策和微观调节方面对其进行直接管理。随着经济社会的发展和公众参与意识的提高，特别是在市场经济条件下，该模式在实践及理论上的缺陷越来越突出。

与单中心治理模式相对应的是多中心治理模式，其中多中心治理的理念源自公共管理学中的多中心理论，该理论主要指不同层级政府部门在公共事务管理和公共服务中，将相关权力、责任向市场与公民社会转移，在治理体系中，公共部门与其他部门、公民组织一起解决问题，创造社会发展机会以促进善治目标的实现。多中心治理强调政府、市场、公民社会的多元关系，进而形成一个良性运行的网络系统。基于多中心理论，笔者提出开放档案信息资源的多中心治理模式。

二.多中心治理的必要性

（一）理论依据：特殊的公共物品属性

1.公共物品理论。经济学家萨缪尔森提出，“公共物品是指这样一类产品：无论个人是否愿意购买，它们带来的好处不可分地散布在整个社区”。他认为，公共物品兼具非竞争性和非排他性两方面特征。非竞争性是指一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费；非排他性是指产品在消费过程中所产生的利益不能为某个人或某些人所专有。按照物品使用的排他性和竞争性的双维划分，竞争性和排他性是私人物品具有的特征，非排他性和非竞争性是公共物品具有的特征。同时，在纯粹私人物品和公共物品之间，还有大量的兼具公共物品和私人物品属性的混合物品，又被称为准公共物品。另外，公共物品并不完全由自然决定其属性，制度安排也能影响物品的公共性。例如桥梁、公路、天气预报、图书馆、公园等，可以向个人使用者收费，却很少向单个使用者收费；教育、医疗、公交，虽然能由市场很好地供给，但是政府会选择免费或者以较低的费用供给公民。

2.档案信息资源具有复杂多样的公共物品属性特征。对档案信息资源公共属性的界定上，国内学者的主要观点是档案信息资源具有公共物品属性，由于信息的公共属性较为复杂，因此信息资源的公共属性不能一概而论。其中学者李扬新认为，档案信息资源在一般意义上属于公共物品，消费上的非竞争性主要是一种自然属性，生产上的不排他性更多地是制度安排和政策选择。文燕平提出，信息资源是一种准公共物品，对信息的消费很容易进行排他，信息资源的公共物品特征是不完整的，而且档案信息资源不应简单地视为一个整体，而应深入考察其不同类型和不同阶段。综合上述国内学者的主要观点，笔者认为应该在对档案信息资源进行界定的基础上，对不同阶段的档案信息资源进行公共物品属性的动态分析。

对档案信息资源的界定，笔者认为在广义上应包括政务信息、科技信息、商业信息、个人信息等。在此概念界定下，应主要分析不同阶段的档案信息资源是否具有公共物品属性。可以以开放前后作为节点，对档案信息资源的公共物品属性作全面分析。首先，开放前的档案信息资源其名义上是公共物品，实际上其信息载体掌握在特定的公共机构手中，除非经所有权人许可，一般人无权使用，是具有排他性的。经许可的档案利用者增加时，公共机构提供的检索、调阅、保护等档案服务成本增加，具有消费竞争性。因此，开放之前的档案信息资源具有明显的私人物品特征。其次，开放之后的档案信息资源，其信息载体仍掌握在特定的公共机构手中，具有排他性，调阅档案实体仍然会增加边际成本，仍属于私人物品。然而，信息内容开放公开后，不能限制其他人使用，便不具有排他性。因为在开放的环境中，特别是当档案信息发布在报纸、网络等大众媒体上时，不能阻止其他人利用档案信息。同时，它也不具有竞争性，因为这时每多一个人利用报纸、网络上的公开档案信息，其成本接近于零。所以开放后的档案信息内容具有纯公共物品属性。从整个过程来看，开放的档案信息资源是兼具纯私人物品与纯公共物品的双重属性。但在现实中，人们利用开放档案信息资源时，一般情况下不需要查验这些档案的原件，就可以确认档案信息内容的真实性与可靠性。此时，纯公共物品属性会成为主导属性，因为规模利用的是纯公共物品属性，私人物品属性只在极少情况下起作用。从这个角度来说，可以把开放档案信息资源看成是纯公共物品，把开放看成是生产供应纯公共物品的过程。开放档案信息资源（以讨论信息内容价值为主）的所有权是也从“名义公共”转变为“实际公共”。从这个意义上说，开放是将具有公共物品特征的信息内容与具有私人物品特征的信息载体相分离的过程，也是生产纯公共物品的过程。综上，档案信息资源的所有权是多中心的，加之生产开放档案信息资源的过程也是多中心的，所以开放档案信息资源应该进行多中心治理。

（二）现实需要：弥补国家档案馆在供应效率上的不足

作为开放档案信息资源主要的提供者（供应者）的国家档案馆，其供给效率仍有待提高。主要原因在于：一是由于缺乏竞争压力，其他开放档案信息资源的提供者，例如机关档案室等积极性不高。二是档案馆与营利性企业不同，它不以追求利润最大化为目标，在开放档案信息资源上缺乏应用新技术和实现内部创新的驱动力。三是开放档案信息资源供给部门缺乏预算管理，仅靠政府财政拨款维持运营缺乏持久支撑。四是对开放档案信息资源供给部门的负责人缺乏有效的激励机制。

三、进行多中心治理的方案

（一）发挥政府主导作用

1.政府是有效供给开放档案信息资源制度的安排者。逐步完善档案信息资源开放的制度及规范。档案开放法律法规的部分条款过于粗放，内容不够具体，执行的可操作性不强，当务之急是要全面细化各种操作层面的规范。一是建立科学的档案信息密级制度；二是完善档案信息资源开放指南和目录制度；三是建立档案信息开放回应制度；四是完善司法救济制度；五是完善责任追究制度。

2.政府是供给开放档案信息主要资金的提供者。首先是财政支持。供给开放档案信息资源作为一项具有社会效益、有利于全民发展的事业，政府应保障并提供足够的档案事业建设资金。其次是融资支持。考虑到公共财政扶持上存在的局限性，实施多中心供给主体改革，为政府以外的其他档案服务主体提供融资配套支持，并扶持建立公益性基金。

3.政府是供给开放档案信息资源的核心生产者。据统计，我国政府部门掌握了80%的社会信息资源，应是开放档案信息资源的核心生产者。根据《中华人民共和国档案法》相关规定，各级国家档案馆掌握了政府开放档案信息资源的公布权，也可以说政府开放档案信息资源供给主要由各级国家档案馆完成，而档案信息资源中现实应用价值更高的部分，在未进入档案馆之前就集中保存在各政府机构的内部档案室中。在多中心理论指导下，这些档案室理应成为具有自主治理能力的重要组成部分，有必要进一步扩大开放档案信息资源生产的数量和质量。

（二）增加开放实施主体

企业和第三方的参与，会带来公共产品供给整体效率的提高。档案馆可以通过服务外包，引入外部竞争者。支持成立档案专业化服务公司，适应档案服务社会化的需求。专业化企业的存在，为政府的服务外包提供了更多选项，也为档案服务的消费者提供了更多选择。发挥第三方的作用，最大限度地发挥义工组织等积极性，尽可能地让他们参与到档案信息资源开放的互动中来。可以通过政府购买服务的方式，也可让其主动开放自有的档案信息资源，让档案在更大的范围内发挥其社会作用。

此外，多中心治理强调公民主动参与的重要性，认为治理源于政府与公众的有序互动，政府与公众互动的质量决定了治理的质量。在档案信息资源开放的过程中，公众并不仅仅是消费者，同时也应该是生产者，是多元中心的一极。公众参与档案信息资源开放生产的一个重要方面就是通过依法监督来实现的。档案部门公开档案信息工作做得是否到位，是否让公众满意，公众都可以根据立法的精神来实施对其的监督。对于公众反映的问题意见，档案部门须予以重视，及时纠正，即使因条件限制不能立刻改正的也要向公众予以说明，争取谅解，使双方之间不产生隔阂及信任危机。

参考文献：

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