完善粮食补贴政策的建议

赵月祥　陈忠新

从2004年开始，我国全面实施了粮食直补的惠农政策，农民的种粮积极性有了很大的提高，粮食产量和农民收入都有了一定的增长，维护了农村稳定，促进了农业生产的发展。

在经济发展新常态下，粮食补贴政策面临新难题。从江苏省兴化市中堡镇的实际看，目前的粮食补贴政策还存在一些急需解决的现实问题，需要进一步完善。

一、实施粮食补贴惠农政策的好处

对种粮实施补贴惠农政策后，最大的好处是有效调动了农民的种粮积极性。中堡镇一些原来不种田抛荒的农户，纷纷回家找村干部要田种，找代管户要田种，现在无一亩田抛荒。农民主动扩大粮食生产，全镇种粮面积逐年增加，粮食产量有增无减。中堡镇南长、夏庄两村，原来80%农户种植棉花，有了粮补后现在多数农户改种植水稻，全镇种粮面积，由原来的2.8万亩增加到3.6万亩；中堡镇通过“退渔还湖”恢复生态，2013年实施大纵湖退湖还渔、恢复生态，新开垦土地2307亩，全面种植优质水稻。

二、粮食补贴发放存在的问题

在具体执行落实种粮补贴等政策的过程中，发现存在以下问题：

（一）补贴项目繁多，操作难，经费少

1.补贴项目多，群众弄不懂。目前农民种植粮食补贴有7项之多，包括农资综合补贴，水稻粮食直补，良种补贴包括水稻、棉花、玉米、小麦、油菜等良种补贴。因补贴项目繁多，很多农户不知道补的是什么钱，也搞不清哪项是多少钱，少数农户还因此与村干部产生了不必要的矛盾。

2.实际操作难，行政成本大。粮食补贴发放工作有一套规范的程序，核实农民的实际种粮面积是计算粮食补贴资金的依据。因此，补贴面积要经过“初核、上报、张榜公布、复核、再公布”这样一个过程。由于村会计水平低，工作量大，多数会计不会用电脑，农户面积变动表格上报需要打字复印，一年至少有3次发放过程，填报、审核、公示等大量琐碎的工作，这对基层村来说负担过重，行政成本较大，每年粮食补贴面积核实的各项表格打印、复印费用、公示的车油等费用，每个村民小组均在200多元左右，兴化市中堡镇仅粮食补贴发放工作村级费用开支就达10万元之多。

3.种粮补贴工作经费不足。粮食补贴工作涉及面广、工作量大、操作成本高，需要很多专职或兼职的工作人员，整个过程需要多个部门的审核与协作，无形中增加了部门合作协调的难度，费时、费力、费钱。高昂的行政成本，直接影响到政策的可行性和延续性，特别是村干部、财政所、农经站、农业部门，他们处在粮食补贴工作的第一线，负责面积登记、汇总、公示、发放、协调各种矛盾等工作。粮食补贴工作经费的不足，干部的积极性受到挫伤，一定程度上影响了粮食补贴发放工作的进度和成效。

（二）补贴面积与实际种粮面积不相符

1.粮食补贴面积只占种植面积的76.04%。中堡镇粮食补贴面积为3.65万多亩，而实际耕地种植面积为4.15万多亩，面积相差0.5万多亩，种植这部分田块的农户享受不到国家粮食补贴，农民存有不满情绪。多出来的种植面积主要是开荒田、自然条件差的折头田、村机动田（未纳入土地二轮承包的土地）、新开垦的土地等。在落实农户种粮补贴时，一些村只好把补贴面积与实际种植面积按比例打折落实到户。

2.发放补贴时间提前，使补贴面积与实际种植面积不符。国家要求在上半年的3月份之前将补贴资金及时发放到种粮农民手中，此时农民并不种植水稻，种植面积难以确定，村干部只能主观臆断，以计税面积或二轮承包土地面积代替实际种粮面积，造成了补贴面积与实际种粮面积之间的不符。

（三）粮食补贴资金占农民收入比例小

2014年，中堡镇农民人均纯收入达13582元左右。而全镇实际得到的国家粮食补贴资金为564万元，对于受补贴的农民来讲，亩均补贴136元，人均收入158元，补贴资金只占农民人均纯收入的1.2%。目前，农业生产资料和机械操作成本不断上涨，种粮补贴资金远远不能弥补化肥、农药等农业生产资料的价格上涨部分。同时，种粮的成本高、收益低。

（四）部分种粮户实际得不到粮食补贴

1.土地流转中实际种粮户未享受补贴。近年来，农村土地流转工作取得实质性进展，不少土地向种粮大户集中，粮食补贴是补给土地出租方还是承租方，双方各执一词。出租耕地的农民认为自己是耕地的第一承包人，国家的补贴应补贴给出租方；租种耕地者认为自己才是实际种地的粮农，并已向出租方支付了租金，国家的补贴应补给承租方。土地转入户与流出的农户相互争利，一旦矛盾协调不好就会增加农村社会不安定因素。加上农村土地流转手续普遍不健全，只是村民间的口头协议，没有明确粮食补贴资金的归属问题，国家也没有统一的政策界定，实际是谁拥有耕地承包经营权、谁就享受粮食补贴资金，土地承租方争不到粮食补贴。如中堡镇9个种粮大户（合作社、小农场主），面积均在300亩以上，惠农政策得不到享受，其补贴均由流转户所得，不种田的享受各种惠农政策。

2.按人口或田亩平均分摊国家补贴。有些村在落实粮食补贴政策时，为了照顾大部分农民的情绪，没有按照村民实际种粮的亩数发放补贴资金，而是采取按人口平均摊派的方式发放国家粮食补贴资金，种植户不能按实际种植面积享受补贴。如中堡镇中堡村3个责任区的耕地大部分是提水养殖，粮食补贴资金按人口平均分配到户，不种粮同样得到粮食补贴。

（五）部分农户套领冒领国家种粮补贴

企业、公路征用的耕地面积享受粮食补贴。近年来，随着经济发展速度的加快，招商引资的力度不断加大，不少农田已改变了性质。如企业新建厂房、公路征用、农户宅基地占用的耕地面积逐年增多，这些土地已缴纳耕地占用税和土地出让金，但上报给国家的补贴面积仍然不变。这些多余的补贴面积，由于人为操纵的机动性大，在实际操作中，或者原承包户仍然享受国家种粮补贴，或者有些村把这些面积落实到五保户或关系好的亲族好友农户的名下。更有甚者，报在村干部名下，谎报面积中饱私囊。

三、完善粮食补贴发放政策的建议

（一）精简合并补贴名称，简化设置“农业补贴”

现行的种粮补贴名称，包括农资综合面积补贴等7个补贴项目，建议将这些名目繁多的补贴进行简化合并，统一称为 “农业补贴”。 在 “农业补贴”下，设“基本补贴”和“专项补贴”。“基本补贴”用于农户承包田补贴发放；“专项补贴”用于“农资综合补贴”、“ 水稻粮食直补”和“良种补贴”；“ 良种补贴”包括“水稻良种补贴”、“棉花良种补贴”、“玉米良种补贴”、“小麦良种补贴”、“油菜良种补贴”等，这些补贴“谁种植、谁享受”。 实行一次性补贴，老百姓既看得懂，村干部工作不繁杂，简便易行、简单明了，方便基层操作。有利于减少农村基层干部的工作精力，降低补贴面积核实统计和补贴资金发放张榜公布的行政成本；有利于消除在补贴发放过程中相互扯皮“两张皮”的现象；有利于更好地发挥农业补贴政策效应，达到稳粮安民的目的。

（二）理论指导农村实践，科学界定补贴面积

十八届三中全会提出“构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产性权利”，其核心就是“三权分离”：尊重原有的集体所有权，划断农民的承包权，在此基础上保护务农者的经营权。2014年11月印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确指出：“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度。”这对探索新常态下做好粮食补贴发放工作具有指导意义和实践意义。

具体说来，“基本补贴”面积要进行全面调查、科学界定，补贴面积长期稳定；“基本补贴”面积按土地确权面积或未经确权的二轮承包土地计税面积（2001年面积）为基数核定，即对拥有土地承包权的农民进行补贴；面积一经核实确定，原则上不得随便改变，保持补贴面积与国家土地承包期限的政策相一致，确保补贴面积政策的长期稳定，使农民普遍得到实惠，享受到国家的惠农政策。

“专项补贴”面积补贴数据的核实，要根据当年实际种粮情况，一年一核、实行动态管理，面积的核实以“谁种植、谁享受，不种植者、不享受”的原则，按实际粮食种植面积补贴发放到户，即对在土地流转过程中拥有土地经营权者进行补贴。这有利于在土地流转过程中不让种植者与拥有土地承包权的农民相互争利，减少补贴资金发放中的矛盾。

（三）及时调整补贴面积，补贴发放区别对待

对过去少数村因怕缴农业税瞒报的田（也称村机动田或在农田保护区内未纳入二轮承包面积的非承包的农田）、开荒田、折头田、新开垦增加的土地面积全面进行核查调整，凡是用于种植农作物的，要全部承认计算“专业补贴”面积；

对在经确权面积或未经确权的二轮承包土地计税面积（2001年面积）上，从事其他农业项目的面积，如从事水产养殖、大棚蔬菜、植树造林、饲养业用的面积，只给予“基本补贴”，取消“专项补贴”；

对被公路、企业、宅基地征用或划拨的面积，因这部分耕地已缴纳土地出让金、耕地占用税，要全部核减“农业补贴”面积。

（四）大力扶持种田大户，加速土地适度流转

对种粮大户在认证的基础上，按规模大小，加大对他们的扶持力度，解决他们对路桥、沟渠等基础设施的投入。

对于土地流转达到一定面积以上的种粮大户和规模型的小农场主（包括种粮合作社等），国家在财政资金许可的情况下给予享受补贴倾斜的政策，按种植面积多少、规模大小分几个等级，可在“专项补贴”发放标准的基础上，再增加一定的补贴标准，让种粮大户或小农场业主（包括种粮合作社）享受到国家鼓励粮食生产的惠农政策；这部分面积在“大稳定，小调整”的原则下，每年可以进行一次核实统计，防止部分种粮大户或小农场业主（包括种粮合作社）冒领、套领国家照顾的面积补贴资金。

（五）适当提高补贴标准，强化补贴资金监管

要适当提高农业补贴标准，让农民种植粮食的经济效益达到或接近种植经济作物的经济效益，这样才能调动农民粮食种植的积极性。同时，将“农业补贴”发放时间调整为每年的7月份，有利于“专项补贴”面积数据核实的准确性。

为了加强粮食种植的宏观指导，建议国家在粮食种植上实行指导性计划，确保国家粮食安全，对实际种粮面积进行监管。农业补贴发放实行核实、发放与监督分离的原则，建立完整的补贴审核、发放、监管体系，进一步明确农业、财政、监察部门责任：农业部门核实面积并录入到农业补贴发放“一折通”网络系统；财政部门对农业补贴发放面积进行审核，通过“一折通”系统委托银行直接发放到户；政府监察机构对农业补贴发放工作全过程跟踪监督，重点应放在接受农民对农业补贴工作发放的投诉，对违纪违规行为，监察机关要按照有关规定严肃处理，真正做到公平、公开、公正，让农民真正得到实惠，让种粮户享受到国家专项补贴，杜绝冒领、套领国家粮食补贴资金而中饱私囊的行为。

（作者单位：江苏省兴化市中堡镇财政所）

责任编辑：欣闻