从“吃干榨尽”到“藏粮于地”

陈瑜

随着《全国农业可持续发展规划（2015-2030）》的发布，农业可持续发展这一议题再次成为当前的热点。近年来，我国农业经济发展成效显著，2014年，我国粮食生产实现历史性的“十一连增”，势头猛进。但与此同时，农业发展面临的挑战也不容小觑，实现全国农业可持续发展显得尤为重要，在确保现阶段农业工作进程稳步前进的同时，也应当坚持将当前治理与长期保护相统一，为子孙后代留下更好的生态环境，实现永续发展。

●整体布局：全国划分为三大区域梯次推进发展

《全国农业可持续发展规划（2015-2030）》（以下简称《规划》）提出，将针对各地农业可持续发展面临的问题，综合考虑各地农业资源承载力、环境容量、生态类型和发展基础等因素，将全国划分为优化发展区、适度发展区和保护发展区。按照因地制宜、梯次推进、分类施策的原则，确定不同区域的农业可持续发展方向和重点。

将区域划分开来的同时，在执行层面，也有助于合理安排并优化农业布局，坚持因地制宜，宜农则农、宜牧则牧、宜林则林，形成农业生产力与资源环境承载力相匹配的农业生产新格局。

其中，优化发展区包括东北区、黄淮海区、长江中下游区和华南区，这些地区是我国大宗农产品主产区，农业生产条件好、潜力大，但也存在水土资源过度消耗、环境污染、农业投入品过量使用、资源循环利用程度不高等问题。

以东北地区为例，由于黑土地越来越薄，严重影响了当地的生态环境发展，因此《规划》提出，该地区将以保护黑土地为工作重点，以期减少水土流失，保护耕作。而在黄淮海区，工作的重点则转向了治理地下水超采、控肥控药和废弃物资源化利用。在经济较为发达的长江中下游区，治理农业面源污染和耕地重金属污染值得重视，这也从侧面说明，在确保农业产品产量的前提下，该地区更应该提高生态环境保护意识。在华南区，重点工作是减量施肥用药、红壤改良、水土流失治理。发展生态农业、特色农业和高效农业，构建优质安全的热带亚热带农产品生产体系，都是该地区今后的目标。

适度发展区则包括西北及长城沿线区和西南区，这些地区生态脆弱，水土配置错位，资源性和工程性缺水严重，资源环境承载力有限，农业基础设施相对薄弱。所谓适度发展，是基于这些地区的先天自然条件决定的，这些地区农业资源不如优化发展区丰富，很多地方的自然环境也不适宜农作物生长，因此在发展过程中应当合理地利用配置相关资源，遵循适度原则。在西北及长城沿线地区，以水资源高效利用、草畜平衡为核心，而在西南区，则突出小流域综合治理、草地资源开发利用和解决工程性缺水，力争在发展农业的同时，加强对生态环境保护的关注，增添相关举措。

保护发展区包括青藏区和海洋渔业区，在生态保护与建设方面具有特殊重要的战略地位。这些地区生态环境较为脆弱，同时存在着资源缺失和污染严重等诸多问题，因此以发展的眼光看，今后其农业发展工作应当以保护为主，限制开发。在青藏区，将突出三江源头自然保护区和三江并流区的生态保护。而在海洋渔业区，将严格控制海洋渔业捕捞强度，限制海洋捕捞机动渔船数量和功率，加强禁渔期监管。唯有将保护作为发展的首要任务，才能促进生态系统的良性循环。

“之前也是有区域划分的，但是并没有像这样从农业的角度去划分，更多的是功能区划，现在这种划分方式更加注重农业和环境之间的关系。”农业部农村经济研究中心副研究员金书秦表示。

●核心工作：在农业领域 更加关注节约资源和保护生态环境

与之前的涉农规划相比，《规划》的年限是从2015年到到2030年，显而易见，这是一个长期的规划，与先前的五年短期计划性质有所不同。可持续发展是一个长期的过程，不可能在短期内实现，而可持续发展更加强调的是可持续，而不是单纯的发展。因此，《规划》的核心理念也放在节约资源和保护生态环境上。

《规划》指出，将节约高效用水，保障农业用水安全作为一项重点任务，实施水资源红线管理、推广节水灌溉、发展雨养农业都在今后的工作计划中。同时，保护耕地资源，促进农田永续利用也是重点任务之一。水资源和耕地资源都是农业发展中的基础，为了保证资源的数量和质量，则必须减少浪费、提高资源利用率。

同时，治理环境污染，修复农业生态也是今后的重点任务。《规划》提出，将全面防治农田污染，全面加强农业面源污染防控，科学合理使用农业投入品，提高使用效率，减少农业内源性污染。减少农药和化肥的使用量，争取到2020年全国测土配方施肥技术推广覆盖率达到90%以上，化肥利用率提高到40%，努力实现化肥施用量零增长。到2020年全国农作物病虫害统防统治覆盖率达到40%，努力实现农药施用量零增长。《规划》还提出综合治理养殖污染提高畜禽粪污收集和处理机械化水平，减少其对农田环境的污染和危害。为改善农村环境，禁止秸秆露天焚烧，推进秸秆全量化利用也出现在了计划任务之中。

在林业、草原和水生生态方面，《规划》都提出了相应的保护措施，而根据最新的区域划分方式，生态保护区的农业环境保护工作也受到了更多的重视，修复生态环境将是这些地区今后工作的重中之重。

为此，《规划》还提出了配套的四项重大工程：一是水土资源保护工程，二是农业农村环境治理工程，三是农业生态保护修复工程，四是试验示范工程。不难看出，这都是与资源节约和生态环境保护息息相关的。

“以前农业发展更多的注重生产，农业和环境也被当作两个独立的概念来看，现在国家非常重视生态文明，单独做了这样一个可持续发展规划，也是一种发展思路的转型。”农业部农村经济研究中心产业室主任张照新说。

●切实保障：完善相关法律制度 加强政策扶持

在法律领域，《规划》也予以了特别重视。在相当长的一段时间里，农业领域关于污染防治的相关法律都是一片空白，进而导致许多难以控制的农业污染和生态环境的破坏，因此出台相关的法律法规势在必行。

《规划》提出，将研究修订土壤污染防治法以及耕地质量保护、黑土地保护、农药管理、肥料管理、基本草原保护、农业环境监测、农田废旧地膜综合治理、农产品产地安全管理、农业野生植物保护等法规规章。有了相应的法律条例，确保有法可依，在农业污染防治工作中政府才能发挥其应有的作用，提高工作效率。

与此同时，还将加大执法和监督力度，健全重大环境事件和污染事故责任追究制度及损害赔偿制度，确保法律法规出台后落到实处。

而在生态环境保护的过程中，政策扶持也必不可少。《规划》指出将加大投入力度，健全并完善扶持政策。根据各个区域的特点，建立起生态补偿机制，而对于生态保护区的农业和农民也给予积极的政策引导和支持，争取调动农民的生产积极性，切实保障可持续发展规划的执行，实现经济效益和社会效益的统一。