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现代社会组织体制建设的现实挑战与对策研究

2015-05-30李劲涛

学理论·中 2015年6期
关键词:社会建设社会治理

李劲涛

摘 要:以“社会治理”取代“社会管理”,是党在新的历史时期执政理念和治国方略的重大轉型。从社会治理的视角,在问卷调查的基础上,结合北京市海淀区社会组织工作实践,对社会组织发展建设提出对策如下:树立治理理念;深化管办分开;加快社会组织监管创新;创新工作机制,规范社会组织治理;提高社会组织工作能力;改进治理方式,激发社会组织活力。

关键词:现代社会组织体制;社会治理;社会建设

中图分类号:C91   文献标志码:A   文章编号:1002-2589(2015)17-0034-02

随着社会建设工作的不断深入,我国社会组织迅速发展,在政治、经济、文化建设中发挥的作用日益凸显。为加快地区社会建设,促进社会组织体制创新,2014年,本课题组以海淀区为例开展了城市社会组织与体制调查研究。

一、北京市海淀区社会组织发展现状

社会组织现状是社会组织体制创新的基石。多年来,社会组织作为社会建设和服务管理创新中越来越重要的主体力量,不仅在数量上呈现显著增长趋势,而且在结构优化、体制改革、购买服务、社会创新等方面表现出诸多特征,呈现出新一轮的发展高潮。

以海淀区为例:该区面积430.8平方公里,下辖22个街道、7个镇、570个居委会、84个行政村。2014年常住人口约357万人,地区生产总值4 161亿元,城镇居民家庭人均可支配收入约五万元,区级一般公共预算收入约三百一十亿元。

多年来,海淀区加大社会民生领域投入力度,制定促进社会组织发展意见,积极培育扶持社会组织,激发社会组织活力。该区社会组织发展迅速,从2001年前仅百家社会组织,到2014年已超过三千。该区社会组织总量居全市前列。

据调查,截至2014年底在海淀区民政局登记注册的社会组织879家,其中社会团体204家,民办非企业单位675家,备案社区社会组织约二千三百家。在国家民政部或者市民政局登记注册,在海淀区进行税务登记的社会组织400余家。门类涉及教育、科研、文化、体育、社会服务、工商业服务等各个领域,基本形成门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系。与海淀区作为全国著名科教文化区相适应,该区社会组织多数从事教育行业,约占六成;社会服务类、科研类社会组织也发展较快。

但总体而言,海淀区社会组织仍处于历史发展的初级阶段。从社会组织发展现状看,社会组织规模总体较小,规范程度及社会服务能力较为有限,社会组织发展还面临诸多挑战与困境。主要体现在:一是社会组织专职人员数量总体较少,人员构成差异性大。以海淀为例,梳理179份有效调查问卷发现,约35%的社会组织无专职工作人员,另1/3社会组织专职工作人员在五人以内,同时,有8%社会组织专业工作人员超过二十人,这部分社会组织主要是民非。从业人员流动性较强,近一半从业人员目前工作年限在2年以内。二是社会组织大多由政府发起成立,自下而上的社会组织不足1/3。调查显示,74%的社会组织由政府发起或在政府支持下成立,而且约有26%的社会组织由退休领导干部担任负责人。这在一定程度上标明海淀区社会组织与政府关系比较紧密,或具有官方背景。三是社会组织收入支出规模总体偏小,资金来源比较局限,财务管理规范性不足。调查数据显示,约六成社会组织年度收入支出规模集中在二十万元以内,其中年度收入支出在十万元以内的组织最多,占48%。仅个别组织收入支出规模特别大,在一千万以上。从资金来源方面,政府支持、会员费、业务活动收入是其最重要的三项资金来源。四是整体规范性还不足,据调查,在年度财务管理方面,约41%社会组织选择第三方独立审计机构进行财务审计,但也有近16%社会组织没有正式年度财务审计。在项目财务管理方面,有近50%社会组织没有正式、独立的项目审计,而是由内部自我掌握,存在财务制度不健全、信息披露不及时、运转不透明的现象。

二、海淀区社会组织体制建设的现实挑战

海淀区社会组织的发展现状具有较强的代表性。从社会组织体制现状看,相对于政府和企业的力量来说,社会组织仍然较弱,还没有真正形成多元管理和服务的格局。究其原因,涉及方方面面,但现行的挂靠和双重管理体制仍然是主要瓶颈,较难适应社会组织发展的需求。

主要体现在:一是双重管理体制给社会组织的合法登记设立了障碍。社会组织想要合法注册登记,不仅要通过登记管理机关的审批许可,还必须得到业务主管单位的审批同意,使社会组织获得合法身份遭遇到严重障碍。二是管办不分的现象没有得到彻底改变。公共管理者与出资者、公共行政权与所有权两种身份、两种不同性质的权力混杂,政府承担着许多社会组织出资者、服务购买者、资金提供者、监管者等多重角色,职能不清,导致主管部门权力过大,放权不足的现象;同时,也导致主管部门疏于监管,过于宽松的监管,导致社会组织频频遭遇公信力危机。三是监管主体的职责存在交叉、重叠之处。登记管理机关和业务主管单位权责不匹配,“双重监管”异化为“双重不管”,此外对某些新兴社会组织监管的法规缺位、法规不完善,现行法律法规条例不能满足社会组织建设与管理体制改革创新需要,需要新的法制规范与系统化的政策体系支持。四是主体缺位,社会组织主体意识与能力不强。社会组织在人员、经费、办公场所等基本资源方面,对政府特别是业务主管单位的依赖程度都比较高,自治性弱,据调查,海淀区有55%的社会组织认为自身对政府的依赖性较强。五是各方联动不足,缺乏有效协调和合作机制。据调查,海淀区有近30%的社会组织对政府相关培育发展工作不太了解,社会各主体之间理念、资源互动不足,共担社会责任、互联互通的平台和路径没有建成。以社会组织与企业之间的协同为例。很多企业想履行社会责任,愿为社会组织提供资金、志愿者或公益项目,但找不到对口社会组织、对口服务对象;另外社会组织需要优良的资金、项目以及志愿者,但不知有哪些企业可以提供等,没有形成及时、有效的供需对接,造成资源浪费。

此外,随着社会组织的快速发展,组织形态的拓展,以及虚拟社会组织进一步突破了组织边界、时间及空间的限制,社会组织监管难题还将进一步凸显。

三、现代社会组织体制建设思路探析

近几年来,党和政府高度重视社会组织发展。为加快现代社会组织体制建设,更好地引导社会组织的健康有序发展,结合海淀区社会组织发展现状与现行社会组织体制存在的问题,建议如下。

第一,树立治理理念,促进社会组织体制创新。要坚持放权的政策基调,坚持依法治理的理念与基本路径。加强顶层设计,推进社会组织体制的系统化,避免“头痛医头,脚痛医脚”治理模式。进一步营造法制健全、政策完善、待遇公平的社会组织发展环境,加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。借鉴国内外经验,鼓励社会组织依法自治、自主发展。更多引导公众参与和互动,更加重视各方合作、协商,更加强调法治的理念,更加重视公开、透明的治理方式,更加重视体制机制上的创新,更多注重源头化解。

第二,深化管办分开,重构政社关系,构建政社分开、合作共治的协同关系。一方面,政府作为“裁判员”,要强化政府作为规则和程序制定者、矛盾调节和仲裁者的角色。政府部门要主动转移职能,有意识地保持社会组织的独立性,积极搭建社会组织培育的扶持平台、孵化平台、沟通平台、人才培养平台、税务服务平台等,为社会组织发挥职能服务。另一方面,社会组织作为“运动员”,要主动提高自身能力和自主性,减小对政府的依赖性,逐步建立政府与社会组织的新型合作关系。

第三,加快社会组织监管创新。把法治化作为社会组织监管的基本方式;在转变我国双重管理体制的同时,进一步加强依法监管。面对蓬勃发展的社会组织,我们既不能只看社会组织的消极效应而过分制约其发展,也不能忽视其消极效应而忽视其监管。一是要加快立法步伐,逐步构建健全完善的社会组织法律监管体系,为这些新型社会组织的有序发展提供法律准绳,力戒以往临时性、政策性的集中清理整顿。二是要加强人员配备与监管资源配置,建立联合执法与预警相结合的执法监察机制,实现动态管理,发现问题,随时处置,防止不良后果扩散。三是要落实责任追究的实际举措,对于那些违法违规的社会组织,及时查处,形成震慑力。四是要规范社会组织信息公开,并进一步发挥社会各方力量,形成监管合力。

第四,创新工作机制,规范社会组织治理。进一步创新党建机制和畅通社会组织沟通渠道;进一步深化以“社区为平台,社会组织为载体,社工为骨干”的三社互动机制;进一步引入第三方机制,把评估、审计、结果应用相结合;进一步健全评比、研讨、展示机制,聚焦海淀社会组织改革、发展问题;进一步推动完善以章程为核心的法人治理结构,健全自治自律机制;进一步强化退出机制等。

第五,夯实工作基础,提高社会组织工作能力。社会组织并非天然擅长与社会打交道,并非天然具有社会工作能力,必须夯实工作基础,强化社会工作能力建设。政策方面,进一步明确加快形成现代社会组织体制的意见,引导社会组织向多元化、专业化、精细化方向发展。资金方面,鼓励和组织社会组织申報政府购买社会组织服务项目,并积极引入社会资金。场地方面,积极通过多方合作提供场地,引入以社管社,以社会化方式运营。人才方面,加强与高校合作,共建基地,建立专家智库,提供创业平台,开展社会组织从业培训。信息化方面,提升社会组织公共服务平台,建立社会组织与志愿者服务网,以智慧社区建设为契机,加快推进项目建设等。

第六,改进治理方式,激发社会组织活力。一方面积极搭建沟通和服务平台,加快形成有利于社会组织发展的制度环境,推进政府转移职能、购买服务的常态化、制度化,引导和支持社会组织向多元化、规范化、专业化、精细化方向发展,使社会组织真正依法自立、自律和自治。另一方面要构建良好的动力机制,有效激发社会组织活力。积极顺应经济社会发展、满足居民需求,符合现代社会组织发展规律、尊重多样化、个性化,充分发挥社会组织治理社会事务的能力,使其在治理国家事务和社会事务中发挥积极作用,从而有效释放社会发展的能量。

参考文献:

[1]王成磊,杨雅琴.浅析新型社会组织的现状及发展困境[J].社团管理研究,2011(6).

[2]廖鸿,李培晓.现代社会组织体制将怎样“炼”成[J].中国社会组织,2013(1).

[3]徐晓全.从“管理”到“治理” 治国方略重大转型[N].学习时报,2013-11-18.

[4]李强.创新社会治理体制[J].前线,2014(1).

[5]李立国.改革社会组织管理制度激发和释放社会发展活力[J].求是,2014(10).

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