临沂市基本烟田土地整理工作调研报告

临沂市俗称沂蒙山区，多山地丘陵，素有整山治水、改造自然的传统。最具有代表性的是莒南县厉家寨，毛泽东主席批示“愚公移山，改造中国，厉家寨是一个好例”。2006年以来，临沂市大力推进农村土地整治，全市共组织实施土地开发、整理、复垦项目732个，总规模72万亩，改造中低产田44万亩，确保连年农业丰收，为实现全市耕地总量动态平衡、促进经济社会又好又快发展发挥了重要作用。

一、基本情况

基本烟田土地整理是对现有基本烟田实行综合整治，以提高耕地质量、种烟土地相对集中连片、宜于机械化作业的行为。具体要求是：项目要符合当地土地利用规划、基本烟田和基地单元建设规划基础上，以烟叶生产生态村为重点，结合新农村发展总体目标、高标准农田建设和基本烟田规划要求，以促进规模种植与机械作业水平提升为目标，合理选址，因地制宜，科学规划，规模推进，成片规模必须在1000亩以上。

经临沂市国土资源局与临沂市烟草专卖局协商，本着国土牵头、烟草参与、烟农自愿的原则，由国土资源部门负责组织项目的立项、实施和验收，烟草部门落实资金保障，配合抓好项目实施监管。2011年，在山东省国土资源厅、省烟草专卖局的指导下，临沂市国土资源局与市烟草专卖局合作，首次开展了蒙阴、平邑2个县基本烟田土地整理试点，在试点基础上，到目前，共实施16个基本烟田土地整理项目，投资6213万元，总规模32397亩，新增耕地1210亩，效果十分明显。实践证明，基本烟田土地整理是增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农民生产条件，加强生态保护和环境建设的一项重要措施，是实现烟草规模化种植、建设现代化烟草农业的重要途径，其成效主要体现在：

（一）促进了耕地占补平衡。通过土地整理，烟田项目补充耕地1210亩，为实现连续十三年耕地占补平衡任务提供了有力支撑。

（二）加速了土地流转进程。坚持群众自愿原则，建立规范化土地流转合同，确保土地流转后带给广大农民切实可观的效益，促使烟农从需要“引导”到“主动”要求流转的认识转变。典型示范作用还促进了周边村街强烈流转诉求，推进了烟田规模化种植的可持续发展。有些镇、村通过土地流转催生和培育了龙头企业，发展成蔬菜、林果等生产加工一体产业基地。开展烟田土地整理工作以来，共签订流转合同1078份，流转土地 4.1万亩。

（三）提高了土地利用率和机械化作业水平。土地整理以前，土地可利用率不足40%，部分田块土层薄、零散，耕作很困难，仅能靠人力耕种，土地整理后，土地利用率能达到100%，土地机械化作业率达到100%，田块完全适宜机械化作业的需要。

（四）改善了农业生产条件。通过深翻改良土壤，消除了病虫害，提高了耕地保墒能力；因地制宜，以水定地，科学设计水利工程，配套塘坝、泵站、蓄水池、铺设农渠、管道等水利设施，项目区耕地浇灌率达到85%以上，实现旱涝保收；修建田间道、生产路极大方便了农民生产运输；烟草规模化种植比流转前亩均效益高出15%、净增300元，平均亩产高出11%，净增15公斤，上等烟比例高出2%。

（五）增加了农民收入。针对国家对种植烟草补贴的特殊性，调动了农民种烟积极性。沂水镇项目区烟农一年亩均纯收入高达4000多元，比普通农作物每亩多出1000多元收入，2012年镇政府单纯烟草税收达400万元。项目区有技术烟农参与项目建设，获得投劳收入，实现双赢。

（六）改善了生态环境。对废弃沟、渠、路、塘进行整理或改造提升，田间更整洁、环境更优美。栽植树木12万株，绿化了环境，净化了空气。

二、主要做法

（一）坚持政府主导，分级负责实施。按照国土牵头、烟草参与、烟农自愿的原则，市国土局、市烟草专卖局主要负责项目的前期踏勘论证、申报和项目实施管理、竣工验收工作；县级国土、烟草部门具体负责组织项目实施、进度和质量管理工作；主要以乡镇政府推进为主，村级全力配合，共同做好宣传引导、规划设计、土地流转、组织实施等工作。

（二）完善相关制度，健全工作机制。一是完善制度文件。近年来，临沂市制定了《临沂市土地开发整理管理暂行办法》、《临沂市土地开发整理项目质量管理暂行办法》、《临沂市土地开发整理项目施工招投标管理暂行办法》等17个规范性文件，形成了较为完备的工作制度体系。根据国家烟草局下发《全国基本烟田土地整理项目管理暂行办法》和山东省烟草局制定《山东省基本烟田土地整理指导性意见》，出台了《临沂市基本烟田土地整理项目实施管理办法》。二是规范运作机制。严格执行项目“八项制度”管理、“4+1”五级监督管理体系。打造“阳光工程”，实行项目法人制、工程招标投标制、工程监理制、合同管理制、项目公告制、竣工验收制、资金审计制和廉政责任制等“八项制度”；建立健全市、县、乡、村和监理公司“4+1”五级监管网络；具体实施管理着重把好“五关”，即严把项目招标关，严把材料进出关，严把施工质量关，严把资金使用关，严把后期管护关，确保了项目质量和进度。为确保烟田土地整理项目顺利实施，市国土资源局将烟田土地整理项目质量管理纳入2013年度年终考评范围，作为评先树优的依据。

（三）統筹相关规划，科学设计规划。按照新农村建设要求，结合《山东省基本烟田土地整理“十二五规划”报告》和《临沂市土地利用总体规划》、《临沂市土地整治规划》要求，与农村产业结构调整以及相关部门规划相衔接，因地制宜，科学选址，高标准设计，整村连片推进，体现规模效应。规划设计与发展现代农业相结合，与当地自然条件、农田状况相衔接，与改善生产条件、方便群众生活相统一，提高项目的整体功能，促进农业农村经济社会持续发展。

（四）尊重群众意愿，规范土地流转。坚持依法、自愿、有偿的原则，引导群众树立规模化、集约化经营耕地的理念，实行“先流转、后整理”的方式，规范有序开展土地流转工作。乡镇组织工作组，走村入户，加强宣传，摸清规划区内农户耕地类别、面积、位置等情况，组织各农户对所属地块逐一核实，张榜公示，登记造册，统一建档。在此基础上，由村委会与农户签订土地流转协议，明确土地流转承包年限、租金等具体事项。土地流转遵循原则是：一是不改变土地性质；二是先流转，后整理；三是土地流转年限原则上控制在5-8年，流转期间，农户只领租金，不分耕地；四是土地流转租金应符合市场价格；五是整理完成后，耕地面积增减由农户按耕地所占比例平均分摊；六是土地流转期满后，由乡（镇）、村负责按土地权属进行再分配。

（五）注重宣传引导，强化政策推动。发挥乡镇政府政策导向和密切群众工作的作用，深入宣传烟草项目的国家优惠扶持政策，充分发挥成功典型试点示范带动效应，提高政府公信度，增强群众的信任感。烟草部门实行烟叶产、供、销一条龙式的计划控制生产运行模式，实行收购价格+产后补贴的补给政策。根据种植计划，烟草部门与农户签订产购合同，约定种植株数和产量，并组织烟苗培育和技术指导，统一收购和出售卷烟企业。保障烟农的利益，解除烟农的后顾之忧。

三、几点思考

（一）政府推动是关键。烟草对促进财政增收、农民致富及推动镇域经济发展发挥着至关重要作用。目前，乡镇政府高度重视此项工作，将烟田土地整理项目作为农村产业结构调整的有益探索，调动乡镇政府工作的积极性。

（二）运转机制是纽带。初步形成国土牵头、镇村推动、烟草投入、烟农自愿、整村推进、共同管理的土地整理工作新机制。实现政府有税收、农村得实惠、农民增收入、烟草得发展和国土得空间共赢局面。

（三）资金保障是根本。烟草土地整理项目由国家烟草专卖局投资，资金跟着项目走，充足的资金做后盾，保障项目顺利实施，推进烟田土地项目的可持续发展。

（四）群众自愿是前提。基本烟田土地整理项目，涉及烟农土地承包权权属调整，牵扯农民的切身利益，必须充分征求群众意见，确保烟农利益不受损失情况下，并让烟农真正得到实惠，再稳妥推进烟田流转，确保基本烟田土地整理项目的顺利实施。

临沂市基本烟田土地整理是在国土部门主导开展农村土地整治，建设高标准基本农田基础上的一种补充形式，是整合部门资金，形成部门合作共同工作机制的有益实践和探索，实现了多方共赢的良好局面。临沂市国土、烟草部门将进一步加强协作，创新管理模式，不断总结经验，完善制度措施，共同稳妥推进，确保将烟田土地整理这项惠及农村、受益于民的好事做好。

作者简介：李静（1982.01- ），女，山东临沂人，本科，工程师，临沂市国土资源局，研究方向：土地管理。