国企改革如何防止国有资产流失

国企改革的关键在于理顺政府与市场的关系。新一轮国企改革将坚持基本经济制度，以市场化为导向，深化国资国企双层改革，实行企业功能分类管理，消减垄断，发展多元混合所有制经济和完善现代企业制度。

国有企业的功能分类是改革的前置性条件，在功能分类的基础上进行分类改革和分类监管，有利于进一步增强国有资产监管的针对性和有效性。

发展混合所有制经济必须制定出统一的、相对清晰的负面清单。除了负面清单以外的领域和行业，民营资本及其他社会资本都可以控股，怎么混合、由谁控股，由企业自主决定，由市场竞争决定。制定负面清单不仅要从垄断与竞争的角度来考虑，也要考虑防止国有资产的流失问题。

新一轮国企改革的根本目标

总体看，新一轮国企改革将坚持基本经济制度，以市场化为导向，深化国资国企双层改革，实行企业功能分类管理，发展多元混合所有制经济和完善现代企业制度。

首先是建立混合所有制，打破垄断，建立公平竞争的市场秩序。发展混合所有制，原则上允许国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。

其次是形成以管资本为主的国有资产管理体制，实现从管资产到管资本的转变。完善以管资本为主的国有资本监管体制，组建若干国有资本运营公司，或将有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，重点提供公共服务、发展重要战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全等等。

再次是调整优化国有经济布局，增强国有经济活力。政府在准确界定不同国有企业的功能的基础上，调整国有资产行业布局，实行“有进有退”，加大对“公益性”以及“与国家安全相关”企业的支持力度;逐步放开“自然垄断”和“行政垄断”企业，并将“一般竞争型”国企的业务市场化，收缩过度竞争、产能过剩领域的“战线”;国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。

最后是健全国有企业的现代企业制度，包括职业经理人，员工持股、激励机制等改革。健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革。建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究。探索推进国有企业财务预算等重大信息公开。国有企业应合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费等。

此轮国有企业改革是进入攻坚阶段的关键性改革，是一项重大的系统工程。当前国企改革最新动向是，国务院牵头顶层设计、各部委分工相关方案，成立国有企业改革领导小组，中央层面基本确立各部委的职能和分工，国企改革不是由国资委单一主导，而是包括国资委、发改委、财政部和人社部等部委各司其职，共同推进和制定相应的改革方案。

国企功能分类是改革前置性条件

推进国企混合所有制改革，首先必须界定不同国企的功能，推动国企实施分类改革治理。不同类型的国有企业属性不同，目标不同，在市场经济中扮演着不同的角色，分类改革的思路，既强调了国有企业的盈利性，又兼顾了国有企业的公共性，在功能分类的基础上进行分类监管，有利于进一步增强国有资产监管的针对性和有效性，同时也有利于国有经济的发展和国民福利的提高。根据不同国企的业务性质和承担的功能，可以划分如下三大类型。

第一类是由国家产业政策所确定，承担国家交予的保障性、公益性的业务，比如中储粮、中储棉，此类具有保障国计民生的国企，再比如提供公交、地铁、环卫、国防设施、公共卫生保健、义务教育类等公共产品和公共服务的国企。

由于保障性的国有企业和公益性的消费具有非竞争性和非排他性，容易出现外部性和搭便车行为，私人企业不愿意进入，所以公共产品和公共服务必须由国有企业提供。此类保障性和公益性较强的企业，国家应该保持绝对的控制力，国有资本绝对控股。

第二类是处于自然垄断和部分资源性行业的适度经营性国有垄断企业。如输电、管道燃气、自来水、铁路运输、水利基础设施建设等，这类自然垄断行业具有规模报酬递增的特征，应当主要以公共绩效同时辅之以财务绩效进行评价;部分资源型垄断国有企业应由市场供求状况来决定价格，以反映资源的稀缺性，但国家必须利用税收和相关法律法规来保证公平和防止过度开发，以保证资源的有效利用。

此类自然垄断性国有企业，应制定统一规范的服务、技术和安全标准，国家应保持一定的控制力，国有资本优势控股。

第三类是竞争性国有企业。包括制造业、商业、服务业等，是私人资本大量存在的领域。对于竞争性行业的国企，可以将其推向市场，实现资本的合理流动，但也并非完全退出。在竞争性行业保留部分国有资本，主要基于以下考虑。

第一，实现政府调控经济的职能。第二，维护经济稳定。第三，加快产业结构的调整和优化。根据功能分类实施混合所有制改革。公益性国有垄断企业被赋予强制性社会公共目标，不以盈利为目的，其绩效衡量标准应是公共绩效，即向公众提供高质量的公共产品和公共服务是对其进行评价的依据;适度经营性国有垄断企业，包括自然垄断性和部分资源垄断性国有企业，以社会公共性目标为主，经济目标居次;而竞争性国有企业，则以利润最大化为首要目标。

深化混合所有制改革的措施和步骤

首先，确定可供混合的产业准入负面清单。

深化国企改革并不是要把国有企业全部民营化、私有化，而是通过产权制度改革、产权结构调整，来促进国有企业体制机制的转换，增强国企的活力与竞争力。发展混合所有制经济必须制定出统一的、相对清晰的负面清单。

除了负面清单以外的领域和行业，民营资本及其他社会资本都可以控股，怎么混合、由谁控股，由企业自主决定，由市场竞争决定。制定负面清单不仅要从垄断与竞争的角度来考虑，也要考虑防止国有资产的流失问题。

其次，选择国企改革的混合模式。

目前，国有企业的混合所有制改革的形式主要为并购重组、引入战略投资者、公开上市等几种方式，仍有待丰富。混合所有制改革的深度也较为有限。从国外国企改革的经验来看，推动国有企业集团整体上市、将规模较小的企业一次性整体转让、将国有企业股份出售给本企业员工都将是可以尝试的途径。不过，由于在当前环境下，小型国企一次性整体转让可能会遭到大众关于“国有资产流失”的诟病。

随着本轮国企改革和混合所有制改革的大力度的推进，未来改革的方式应该会更加多样化，改革将向纵深发展。除了继续推动并购重組和引入战略投资者之外，国企集团的整体上市将会成为混合所有制改革的重要方式之一。而管理层和员工持股也可能逐步推广，成为混合所有制改革的一种方式。

再次，允许非公有经济进入混合所有制的模式。

非公经济主体进入国有企业，实现混合所有制可以有多种模式。

一是通过出资入股、收购股权、认购可转债、融资租赁、收购闲置资产等形式参与国有企业重组上市或国有控股上市公司增发股票。

二是非公经济主体可以与国有资本共同出资设立股权投资基金，通过股权投资基金参与国有企业改制上市、重组整合、企业并购，共同投资战略新兴产业、创新性和孵化期等高收益、高风险业务。

三是非公经济还可以参与国有企业改革发展，如非公经济参与国有企业重大改制重组、重大改革创新、重要产业提升及重点关闭退出等项目。

最后，加强混合所有制企业的治理。

完善混合所有制企业的公司治理是国企改革成败的关键。第一，深化完善国企法人治理结构。要推进董事会改革。第二，建立市场化的选人用人机制。第三，完善管理和经营者激励约束机制。

（《上海证券报》2015.1.23 王辰 胡妍斌 王璞/文）