公益社会组织参与社区治理运行机制研究

沈丽丽 胡飞飞

摘要：公益性社会组织参与社区治理是完善基层治理机制、实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。结合嵌入理论视角，从政策嵌入、结构嵌入、关系嵌入和认知嵌入四个维度，探索公益性社会组织有效参与社区治理的运行机制。

关键词：公益性社会组织；嵌入理论；社区治理运行机制

中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1008-2921（2015）06-0072-05

收稿日期：2015-07-05

作者简介：沈丽丽（1976-），女，浙江绍兴人，中共绍兴市柯桥区委党校教研室高级教师，主要从事基层社会治理研究。一、问题的提出

创新社区治理是完善基层治理机制的必然要求。随着经济社会的快速发展和民主进程的不断推进，社会组织尤其是公益性社会组织发展迅猛，在社区治理中日益扮演着重要角色。党的十八届四中全会报告要求推进多层次多领域依法治理，发挥社会组织在法治社会建设中的作用。浙江省十分注重推动社会组织健康有序发展，尤其自党的十八大以来，着力引导公益性社会组织参与基层治理。杭州、宁波、嘉兴等经济发达地区更是通过加快转变政府职能、加大政府购买力度、拓宽服务平台、完善体制机制等举措，提升公益性社会组织社区治理能力与水平。全面推进依法治国背景下，公益性社会组织参与社区治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。[1]

实现大城市目标需要良好的治理作保障。柯桥区作为绍兴中心城市的重要部分，日益重视培育和发展社会组织，尤其重视引导公益性社会组织积极参与社区治理。截至2014年底，各类登记在册的社会组织共348家，其中社会团体175家，民办非企业单位173家。在参与柯桥社区治理中涌现出一批优秀的公益性社会组织，“微动力”便是其中一张“金名片”，在表达诉求、整合资源、提供服务、化解矛盾等方面发挥着不可替代的作用。与此同时，“微动力”在参与社区治理中也面临着一些困境亟需破解，嵌入理论则为培育和发展公益性社会组织，引导其有效参与社区治理提供了一种新视角。

二、公益性社会组织参与社区治理的嵌入性分析：以“微动力”为个案

（一）功能与定位

1.政府职能的承接者。转变政府职能是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。“全能政府”的传统管理模式已无法适应经济社会发展的需要，亟需向“政府、社会和公民协同治理”的结构转变。自登记注册以来，“微动力”主动参与政府购买服务项目，在承接政府职能中扮演着重要角色。2014年6月，“微动力”与区环卫处签订协议，环卫处购买服务，“微动力”负责对城区保洁区域开展考核工作，城区环卫保洁水平在“微动力”的督查下得到明显改善。

2.公益服务的提供者。构建公益服务新格局是社会组织协同参与社区治理的必然要求。长期以来，政府是公益服务的直接提供者，供给总量、质量效益与当前社会多元化需求的矛盾日益明显，充分发挥社会组织自身优势，积极引导其参与公益服务供给，显得十分必要。“微动力”作为公益性社会组织优秀典型，依托团队资源优势，充分发动社区志愿者参与公益微活动，提供医院志工、畅通工程、环境保护、特色服务、爱心帮扶、公共服务、大型服务活动等公益服务。

3.社会文化的营造者。全民参与、共同治理是社会组织参与社区治理的文化共识。社会组织代表着利他主义价值理念的倡导，有利于和谐社会的构建，正如经济社会的发展离不开文化软实力的支撑，社会组织基层治理能力的提升同样离不开良好社会文化的营造。“微动力”在融入社区治理中十分重视营造社会文化，秉承“让志愿服务成为一种时尚”的理念，借助多元化志愿活动，传播社会正能量，吸引与激励社区居民参与基层治理，使“时尚志愿”成为柯桥的一道风景线。

（二）做法与成效

1.构建网络，组织体系日益完善。在协同参与柯桥社区治理中，“微动力”注重行动者网络构建，强化顶层设计，进一步完善组织框架，构建三级服务网络，形成一套“1+1+N”组织体系。“微動力”三级基层治理服务网络主要涵盖三个层面：一是区级层面，由团区委、区文明办牵头成立区志愿者协会，统筹“微动力”工作规划；二是镇级层面，由镇（街）负责本级运作与管理，依托“微动力”志愿公共信息平台，发起与招募志愿者参与基层治理；三是村级层面，由村（居、社区）建立基层服务工作站，发展多个服务队伍，最终形成让社会力量共同参与社区治理的“1+1+N”组织体系。（见图1）

图1“微动力”三级服务网络下的“1+1+N”组织体系

2.量化积分，管理方式不断创新。“微动力”崇尚“服务互助”理念，积极创新积分制管理方式，主要依据服务时间量化积分，不断激励社会公众加入志愿者队伍参与基层治理与服务。一是红积分，参与基层服务每小时获得1个“红积分”；二是蓝积分，在爱心商家消费每50元获得1个“蓝积分”；三是黄积分，活跃于“微动力”志愿公共信息平台获得相应“黄积分”。（见表1）“微动力”不断探索“积分制”长效管理机制，根据志愿者与志愿团体所得积分进行排序，并把积分排行榜作为评选年度优秀个人和团体的主要标准。同时，志愿者累计积分还可以兑换相应物质奖励。

表1“微动力”积分获取途径与计算方式 积分类型 获得方式 量化方式 每日上限获取红积分参与基层服务1分/小时无蓝积分在爱心商家消费1分/50元无黄积分活跃于“微动力”志愿

公共信息平台签到1分/天1分评论1分/次2分发微活动2分/次无发微记录1分/次2分总量10*红积分+蓝积分+黄积分3.打造品牌，服务能力快速提升。为了增强社区群众参与基层治理的热情，“微动力”着力项目建设与创新，跳出传统志愿者组织的发展思维，服务领域不断拓展，形成了一系列长期性服务品牌，主要涵盖公共服务、环境保护、社区服务、大型活动、专业服务和爱心帮扶等6大类14项活动主题（见图2），其中图书馆志工活动已举办44期，服务时长925小时，服务人数共548人次；医院志工活动已举办184期，服务时长2 731小时，服务人次达1 468人次。品牌项目增量提质，服务能力快速提升，使得“微动力”在绍兴乃至省内都获得了较高的美誉度。

4.依托平台，资源整合更为有效。志愿公共信息平台的資源优势是“微动力”参与社区治理的重要保障。一方面，信息优势拓宽社区治理的参与路径。各类“微活动”的发起，打破供需信息不对称，有效对接服务的参与和获取，使社区需求得以满足，服务者价值得以肯定。另一方面，人才优势壮大了社区治理的公众力量。“微动力”平台整合人才优势，利用党员干部“两地报到、双岗服务”“双网互动”团建工作等契机，挖掘和培养了一大批社区治理服务队伍（见表2），目前已拥有注册志愿者45 803人，志愿团队640个，服务时间超过20 000时。

5.共铸合力，社会氛围逐渐浓厚。在政府与公众的良性互动下，“微动力”的社会影响力不断扩大，全民参与社区治理的氛围日益浓厚。一是政府考核营造环境。区委区政府连续3年针对开展“微动力”活动设立专项分值纳入镇（街）岗位目标责任制考核。二是公益宣传成效显著。“微动力”运用新媒体平台营造公益氛围，先后建立公益QQ群、开通微信微博和拍摄微电影《让爱继续》，使公众参与基层治理的理念深入人心。三是优秀典型不断涌现。以王文娟、方秋香为代表的先进典型用实际行动带动了一大批人参与社区治理，积极服务他人。“微动力”带动政府与公众形成合力，正在柯桥引领着社会组织积极参与基层治理的新风尚。图2“微动力”品牌项目分类表2“微动力”社区治理服务队伍一览表（单位：个）

来源镇街机关社区学校医院企业社会团体数量67493813366937（三）问题与困惑

1.政策嵌入不足，自主化管理遭遇瓶颈。充分的自主权是社会组织健康发展的重要前提。良好的政策体系是保障公益性社会组织有序开展社区治理的重要因素。目前“微动力”虽已登记注册民办非企业单位，但其独立法人地位并不明显，且因受制于制度瓶颈而在人财物的管理上不够自主。一是多头管理。区委区政府层面没有明确“微动力”的主要管理机构，存在区委宣传部、团区委、柯桥街道多头管理的情况，导致“微动力”在活动开展、经费报销等事务的沟通上不够顺畅。二是缺乏资金。一般而言，社会组织的资金来源结构主要有自我造血、政府专项资金和社会资助等，而“微动力”的资金基本来自政府财政，除从业人员工资分别由区宣传部与团区委拨付外，项目经费采取财政报销形式，但至今没有明确的资金管理制度规定“微动力”专项资金的数额。三是人事瓶颈。“微动力”虽属于民非性质的社会组织，但在人事方面还不够独立自主，公务员兼职参与的情况仍然存在，这虽为“微动力”参与社区治理发展带来了人财物方面的诸多支持，但不利于社会组织的长远发展。

2.结构嵌入不足，专业化人才缺口较大。随着“微动力”事业的发展，专业化人才缺口逐渐明显。一是专职人员存在缺口。“微动力”3名从业人员中仅法人代表王大姐1人专职，主要负责“微活动”志愿者招募，平均一年不少于200次，且经常因应付各种接待、检查感到力不从心，而社区治理的活动策划因没有专职人员暂由街道团委负责。二是高素质人才存在缺口。在现有相关政策与条件下，“微动力”引进能力强、高素质的年轻人才比较困难，而人员素质不高、结构不合理都影响着团队运营与科学管理。三是专业技能培训存在缺口。参与社区治理需要一定的专业知识与服务技能，77.88%的调查对象表示需要进行专业培训，然而除了红十字会、大型活动等每年提供1-2次培训外，“微动力”很少自主开展专业培训。调查显示，33.33%的会员表示没有参加过培训，参加过1次培训的仅22.81%。（见图3）

图3“微动力”会员参加培训情况

3.关系嵌入不足，常态化运作差异明显。一是区域发展差异明显。与镇街牵头人的关系影响“微动力”在不同区域的发展。仅柯桥、柯岩、华舍、湖塘、钱清和杨汛桥发达镇街的“微动力”成员和“微团队”数量就占了全区的76.33%和54.83%。“微动力”与柯桥街道联系最为紧密，牵头人的重视让“微动力”得到充分发展，街道现有“微团队”206个，成员9 624名，而在部分牵头人与“微动力”联系不紧密的镇街，“微动力”相对来说没有得到很好响应与发展，如平水镇仅有9个“微团队”，46名成员。二是团队运作差异明显。与社区（居）干部的关系直接影响“微动力”参与社区治理的广度与深度。以柯桥街道29个社区（居）为例，社团工作开展较好的社区如立新、大渡、笛扬社区，“微动力”的社区治理与服务活动也较为顺畅。就成员数量而言，81.47%的“微团队”运作已初具规模，但仅1个成员的“微团队”仍有75个，其中未开展社区治理活动、未获得积分的达64个，占85.33%。三是个体参与差异明显。成员与“微动力”的关系影响其参与社区治理的积极性。目前，有近4 000名成员活跃于“微动力”，其中以范民华为代表的一批优秀成员在社区治理中发挥着重要作用。然而，就45 924名成员的总量而言，仍有91.14%未参与过“微动力”的社区治理活动。

4.认知嵌入不足，社会化参与氛围不浓。社会组织是参与社区治理的重要力量，无论是社会组织的健康发展，还是社区治理的有效运行，都离不开公众的积极参与。然而“微动力”在参与社区治理的过程中面临着社会化参与氛围不浓的困境，这严重影响公众积极性。一方面，居民参与意愿有待提高。柯桥社会组织的发展和公民意识相对滞后于经济社会的发展。调查显示，比较愿意参与社区治理和加入“微动力”的对象分别仅占77.52%和69.83%。“微动力”在3年时间中规模不断壮大，已拥有4.6万注册会员，绝对数虽较为可观，却不足柯桥户籍人口的8%和总人口的4%。另一方面，宣传引导力度仍需加强。调查发现，53.57%的对象表示没有听说过“社会组织”这个词语，对“微动力”“比较了解、十分了解”的仅占52.21%。“微动力”的宣传媒介较为多元，但受众了解途径最多的却并非媒介宣传。在回答了解“微动力”途径的问题上，主要集中在亲身经历上占45.83%，同时口口相传的“朋友介绍”方式也占到了26.04%。（见图4）

图4公众了解“微动力”的途径

三、嵌入理论视角下公益性社会组织有效参与社区治理的启示

（一）政策嵌入：落实保障机制

一是加大资金扶持力度。一方面，建立专项基金政策。每年从公共财政、福彩公益金中抽取一定比例作为专项发展基金，用于引导公益性社会组织积极参与社区治理，提高其整合社区资源、协调利益纠纷、化解社会矛盾的能力。另一方面，推行购买服务政策。[2]以公益创投的形式，引导公益性社会组织承接政府购买服务项目参与社区治理，通过与政府、社区签订服务协议的方式，明确服务要求、经费支付等内容，促进平等对话与协商，不断提高公益性社会组织参与社区治理的独立性。二是完善激励体系建设。定期开展社区治理优秀公益性社会组织评选，将其作为参与政府购买服务的重要依据，并给予相应的物质奖励；定期评估居民参与公益性社会组织协同社区治理的情况，作为评选优秀社区的重要标准之一。三是强化从业人员权益保障。加快制定出台公益性社会组织从业人员合法权益的保障政策，明确职称评定、社会保障、福利待遇等问题，尤其是工资标准要随着社会收入水平的提高作及时调整。

（二）人才嵌入：注重队伍建设

一是大力引进优秀人才。加快参与社区治理的人力资源开发，以签订就业协议的形式，依托高职院校专业优势定向培养，以保证对公益性社会组织优秀人才的供应，并在住房、医疗、子女教育等方面给予同等市民待遇，同时在公益性社会组织服务满一定年限的，给予机关事业单位定向招考的优惠政策。二是抓好专职人员队伍。抓好领头人工程，引导公益性社会组织面向社会公开招聘专职骨干人员，以签订劳动合同（每期合同时限3-5年）的形式，提高骨干人员的稳定性。加强对公益性社会组织主要负责人和在岗人员职业能力培训，注重提高在岗人员的业务技能与职业素养，增强其牵头参与社区治理的主动性。三是加强成员技能培训与活动反馈。在开展社区治理服务活动前，公益性社会组织应该开展成员技能培训，明确活动要求，提高成员的职业道德和自律意识，确保社区治理服务活动的实效。活动结束后，应及时反馈，社区结合服务情况给予评价与提出建议，公益性社会组织将其反馈到参与活动的成员，并根据成员服务表现，给予相应的积分奖励。

（三）关系嵌入：完善治理网络

一是选好镇街联系人。公益性社会组织应独立于政府管理体系之外，但公益性社会组织参与社区治理却离不开社区所在镇街的支持与配合。镇街应选拔1-2名联系公益性社会组织的年轻工作人员，为其所辖社区提供必要的对接服务。二是密切联系社区干部。构建“政府、社区、社会组织、居民”互动治理格局，充分发挥公益性社会组织在社区治理中的集结民意、促进融合、调节矛盾、提供服务等功能，依托社区作为生活家园的感情纽带优势，引导居民加入公益性社会组织共同参与社区治理。公益性社会组织应强化与社区干部的人际关系，积极吸纳社区干部成为公益性社会组织的核心成员，在社区治理中充分发挥社区干部的人际关系优势，拓展公益性社会组织的基层发展基础。三是增强会员互动。招募群众加入公益性社会组织只是参与社区治理的起点，重要的是建立长效互动机制，充分调动会员参与社区治理的积极性。对参与社区治理服务活动的会员进行积分激励，积分达到一定数量可以兑换相应物品奖励。加强内部会员管理，对连续半年未参加社区治理服务活动的会员可以采用自动退出机制。

（四）认知嵌入：营造良好的社会氛围

一是转变传统理念。在社会公共事务管理中，政府处于核心地位，但也应意识到社会组织尤其是公益性社会组织作为政府公共服务的补充，在社会治理中发挥着重要作用。政府应正确定位政社关系，正视公益性社会组织的独立法人地位和平等参与社区治理的合作伙伴身份，这是公益性社会组织有效参与社区治理的重要前提。二是着力宣传引导。一方面，加强媒体宣传。要善于借助微信微博等群众喜闻乐见的新媒体，加强参与意识和公益行为的教育，提高群众的社会责任感与参与社区治理的积极性。同时，注重对公益性社会组织的宣传推介，增进社会对公益性社会组织的认知，吸引更多的群众加入其中，共同参与社区治理。另一方面，塑造优秀典型。定期评选在社區治理中涌现出来的公益性社会组织优秀成员，给予必要的社会尊重与充分认可，推动其自我价值的实现，确保公益性社会组织参与社区治理的可持续性。三是引导公众监督。加强公益性社会组织的公信力建设，依托公共平台、电话热线实施信息公开，采用有奖举报的形式，引导全社会积极参与监督，为公益性社会组织参与社区治理营造良好的舆论氛围。

参考文献：

[1]周红云，俞可平.中国的民主治理：理论与实践之社会管理创新[M].北京：中央编译出版社，2013.

[2]王浦劬，莱斯特·M，萨拉蒙，等.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2013.