城市社区治理的法治化路径探究

摘要：现阶段我国城市社区治理存在政府边界不清、社会协同不够等问题，很大程度上制约了城市社区治理法治化的深入发展。新时期我们需要尽快完善相关法律制度，不断提升基层干部的依法执政和依法行政能力，探索城市社区治理法治化的中国式道路。

关键词：社区治理；法治化；依法治国

中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1008-2921（2015）06-0068-04

收稿日期：2015-10-09

基金项目：2015年全国行政学院系统科研合作基金课题（15HZKT122）。

作者简介：郭祎（1981-），男，河南郸城人，中共成都市委党校马克思主义理论部副主任，法学博士研究生，主要从事法政治学研究。党的十八届四中全会明确提出，要“推进基层治理法治化”。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。新时期，正确认识与科学分析当前我国城市社区治理及其法治化的重要意义和现实问题，无疑是全面提升社区治理法治化水平的基本前提条件。

一、城市社区治理法治化的重要意义

新时期，推动我国城市社区治理法治化既是全面推进依法治国的重要组成部分，也是全面实现治理现代化的重要基础，法治化的社区治理对于依法规范居民行为、有序协调利益关系和促进基层社会和谐等具有不可忽视的重要意义。

1.城市社区治理法治化是全面推进依法治国的必然要求。城市社区作为城市居民生活的共同体，社区治理法治化不仅意味着社区治理关系的法治化，也意味着社区居民之间、居民与各种组织之间以及居民自治权落实的法治化等。在此过程中无疑需要社区居民法治意识、法治思维和法治能力不断提高，同时也在倒逼政府权力行使的规范化、制度化和法治化。可以说，从上到下的法治建设惯例在社区治理实践中具有了更多的互动色彩，同时整个城市社区治理的法治化又将引领示范农村社区及村转社区等治理的法治化，以此达到普及法律知识、提高法律素养和推动全面法治的目标。

2.城市社区治理法治化是国家治理现代化的重要基础。党的十八届三中全会提出了国家治理体系和治理现代化的总目标，为现代的国家治理、政府治理和社会治理指明了发展方向。毋庸置疑，城市社区治理作为国家治理体系的最基础部分，实现社区治理法治化无疑是国家治理现代化的重要基础。从现代意义上讲，现代化的本质是法治化，没有法治化就谈不上现代化，现代化必然要求实现法治化。法治化是现代化的最重要表现，也是现代化的最核心要求。从我国现实情况来讲，新型城镇化背景下的社区治理面临着诸多新挑战和新任务，所以推动社区治理法治化的过程也是社区治理主体、治理关系、治理状态现代化的实现过程。

3.城市社区治理法治化是实现国家长治久安的必备条件。众所周知，社区是社会的基本单元，是人们社会生活的共同体和居民交往的基本平台，社区和谐是社会和谐的基础。当前，随着工业化、信息化、城镇化、市场化、网络化、国际化的深入发展，我国正处在社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的重要转型时期，城市社区日益成为各种利益关系的交汇点、各种社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点。基础不牢地动山摇，城市社区治理法治化有利于依法规范居民行为、协调复杂利益关系和处理各种基层纠纷，这些是实现国家长治久安的必备条件。

二、城市社区治理法治化的问题分析

分析社区治理法治化过程中存在的主要问题，以便有针对性地解决，尽快将社区治理的各项工作纳入法治轨道。

1.法律依据不多。推进法治化的前提是要有法可依、有章可循。城市社区治理的现有法律依据主要包括《宪法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》《民政部财政部关于加快推进社区社会工作服务的意见》等法律、法规或部门规章。值得注意的是，以上现有的法律依据存在定位清晰但实践操作中的矛盾重重现象。比如《宪法》第111条明确了“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”，但实践中城市社区自治受到诸多障碍，有时行政化色彩过于浓厚，社区在很大程度上成为政府机关的基层机构，社区自治化水平有待进一步提高，社区与基层政府之间的关系也有待进一步依法具体厘定。

2.政府边界不清。政府权力边界不清晰既是一个老大难问题，同时也是城市社区治理法治化进程中的最基本问题。主要表现为基层政府职能存在有时缺位、有时越位、有时偏位等现象。其实，基层政府边界不清晰不仅是其本身问题，更是整个行政体制系统的配套问题。我们需要进一步创新政府权力行使方式，让“政府的归政府，社区的归社区”。

3.社会协同不够。城市社区治理离不开社会协同，离不开社会力量有序广泛参与。尽管近年来培育和发展城市社区社会组织已成为一种热潮，实际上问题也接踵而来。一些新成立的社会组织为了生存，在实践中逐步沦为“旧的社会组织”，过度依赖公权力。还有一些社会组织在政府大规模购买公共服务过程中，有的违反规定和法定，损害了正常的政府与社会互动秩序，也使得社会组织协同的力量与氛围遭到破坏。

4.社区自治不足。社区依法自治是基层治理的关键和基石。现阶段，影响社区自治不足的原因是复杂的，其中最为重要的有三大因素。一是传统人治社会影响，政府将社区作为权力系统的自然延伸；二是社区公民意识不强，社区居民仍习惯被动接受居委会意见或决定，参与意识、参与水平与社区自治要求不相协调；三是社区居委会成员工作能力有待提高、工作方式有待创新、工作积极性有待强化，社区干部对于依法自治的认同度和执行力还不能充分满足社区依法自治要求。

5.公众参与不畅。公众参与是推动社区治理法治化的必不可少的基本条件，也是依法保障社区居民知情权、参与权、表达权及监督权的有效路径。客观来讲，进入新世纪以来的城市社区公众参与发生了巨大变化，居民参与意识、参与愿望、参与能力等有了很大提高，参与渠道和参与保障也有了大大拓宽与加强。从党的十八届四中全会所要求的“公民有序参与立法途径、把公众参与确定为决策法定程序”目标来看，城市社区公众参与仍存在机制不畅通、互动不顺畅、运行不流畅等现实问题。尤其是政府依法对公共事务的公开度不够，对公众参与的回应度较低，这些都大大损伤了公众参与的积极性主动性以及创造性，影响了现代化城市社区治理效果的顺利实现。

6.干部法治意识不强。城市社区干部依法办事是社区治理法治化的基本要求和基本能力，因为干部的示范意义和引领作用不容忽视。法国心理学家勒庞曾在其名著《乌合之众》中指出，群体能够干出什么来，取决于影响群体的暗示具有何种性质。如果是积极的、进步的、有意义的，那么群体的表现就相应会是积极进步和有益的。现阶段，城市社区干部法治意识与法治思维不强是基层治理法治化的一大障碍，无论是能否依法处理社区公共事务，还是促进社区各个资源主体实现良性互动，对于城市社区治理法治化来说应当牢牢抓住基层及社区干部这个关键少数。

三、城市社区治理法治化的路径探讨

城市社区治理法治化作为基层治理和国家治理法治化的基础，城市社区治理法治化既是一个行动过程，也是一种结果状态。依据党的十八届四中全会精神最新要求，大力推动和积极实现城市社区治理法治化，当务之急需要做好如下工作。

1.提升社区党组织依法领导水平。坚持党的领导是中国特色社会主义法治道路的最根本保证，城市社区党组织在推动社区治理法治化中应当发挥领导核心和战斗堡垒作用。我国《村民委员会自治法》第4条规定，中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。依法执政的含义和要求是具体而明确的，无论是领导与支持村委会行使职权，还是支持和保障村民行使权利，都是法律对于基层党组织的职能定位，也是实践中基层党组织依法领导能力提升的实现路径。城市社区的治理状况亦是如此，加强和改善社区党组织的法治领导水平仍需要继续努力。

2.增强社区干部法治思维和能力。正如习近平总书记所说，新常态下中国政府大力简政放权，市场活力进一步释放。简言之，就是要放开政府这只看得见的手，用好市场这只看不见的手。从系统角度看，新常态绝非限于经济领域，政治、社会、文化、生态文明等各个领域都将呈现新常态，而社区干部工作的新常态无疑是善于运用法治思维和法治能力解决实际问题。因为社会矛盾问题的复杂化形势要求社区干部实现一系列转变，比如从简单处置到依法处置，从维稳目标到维权思路，从注重结果到侧重程序等。另外，基层干部，尤其是社区工作的党员干部的法治思维和法治能力决定基层政府职权的行使边界，同时也影响着社会力量的协同程度。

3.强化基层法治机构和队伍建设。党的十八届四中全会指出，要加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部下基层活动。要推进综合执法，完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。若从近年来基层执法出现的问题看，推进综合执法与加强领导协调仍难以从根本上解决问题，仍需要依法强化基层法治机构和法治人才队伍建设。一个不容忽视的事实是，无论是律师事务所、司法所、公证机构等法治机构数量，还是相应的法律专业人才数量，都远远不能满足基层治理、社区治理的新需求。法治机构和法律人才的缺乏直接导致基层治理、社区治理的法律氛围不浓、法治文化淡薄。应当尽快建立健全基层法治队伍培育机制、工作机制和人才流动的互动机制。

4.健全社区治理法治工作体系。1997年世界银行所作的《变化世界中的政府》报告的结论指出，“一个国家如果具有稳定的政府、可预知的法律变动方式、有保障的产权以及强有力的司法体系，就会比缺乏这些制度的国家取得更大的投资和增长”。对于基层治理、社区治理而言更是如此，基层政府与法律基础是推动治理法治化、现代化的两大决定性因素。从东西部实践比较也不难看出，经济增长与社会发展和当地政府的服务水平与良好的法律基础呈正相关关系。基层治理法治工作体系应当至少包括政府职权清单化、社会协同制度化、社区治理自治化、居民参与大众化、多元互动常态化以及各项公共事务、公共利益实现路径的法治化，并在实践中逐步完善社区治理法治工作体系。

5.建立完善社区工作依法准入制度。所谓社区工作准入制度，主要指的是各级党政职能部门工作在向城市社区延伸下沉的过程中，应当依法遵循政事分离、政社分离的原则，对所有涉及的工作任务和项目实行制度化审核准入的工作路径。具体包括凡属于部门和单位依法承担的行政职能不得转嫁给社区居委会，政府部门及其派出机构应当依法充分尊重社区居委会的自主权并依法支持和指导其实行自我管理、自我决策、自我监督和自我服务。而社区组织对不属于其法定职责范围，未经申报批准的工作任务有权拒绝接收或办理。2004年以来，全国部分地区相继围绕建立健全顺畅高效的社区工作运行机制目标，试点进行了社区工作准入制度的探索和实践，积极推进政府职能转变，进一步优化社区工作环境，大大提升社区工作效率，提高社区自治功能，全面推动了社区治理法治化进程。比如浙江省2004年在全国率先出台了《城市社区政府工作申报准入实行办法》，规定了除法律法规有明确规定外，政府各个职能部门和有关单位原则上不得在社区内设立行政性机构。2013年5月，宁波市城乡社区建设工作领导小组办公室会同宁波市政府纠风办制定出台了《关于建立社区工作准入制度的意见》（以下称《意见》）。在全市全面推行建立社区工作准入制度，对党政部门、群团组织和有关单位需要将组织机构、工作任务、创建评比、考核检查、统计调查等延伸到社区的，实行准入报批，未经准入的不得进入社区，以切实为社区“减负”，推动社区工作者有更多时间和精力服务居民群众。

另外，该《意见》对社区工作能否准入的基本条件作出了规定，明确准入事项必须是与社区群众利益相关，且确实需要社区协助的公共服务和社会管理事项；交由社区承接或协助的工作，应以法律、法规、规章或县（市）区及以上党委、政府文件为依据，并充分兼顾社区的承接能力，赋予社区相应的工作职权，提供必要的工作经费和工作条件，实行“权随责走、费随事转”。与此同时，《意见》还针对社区组织机构的设置和挂牌、社区工作任务的梳理和承接、社区创建评比与考核检查的范围和要求，以及社区统计调查的操作和建档等需要把握的几个重点问题，进一步提出了规范要求。根据《意见》精神，要求工作进社区的部门，须向当地社区办提出书面申请，社区办在征求街道（乡镇）、社区意见的基礎上提出初审意见，报县（市）区党委、政府审批，并根据审批结果，编制社区工作准入目录，向社会公布。对未经审批准入的工作，社区有权拒绝。显然，一些地方的社区工作准入制度实践为全国建立和完善相关法律制度提供了重要借鉴。

6.加快完善基层治理法律制度规范。加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设。加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。这是党的十八届四中全会在社会治理领域的立法规划，也是基层治理法治化的实践要求。从现实需要出发，需要完善如下法律制度，以适应基层治理、社区治理的新形势新任务。一是社会组织立法与城乡社区自治法完善；二是公众参与立法和地方人大与地方政府组织法完善；三是社会协商立法与各级人大常委会监督法完善；四是反腐败立法与刑法、公务员法完善。毋庸置疑，法律制度完善应当充分考虑基层治理、社区治理实际，为基层社区治理法治化奠定坚实的法律基础。

最后值得进一步说明的是，新时期的城市社区治理尽管面临诸多新形势和新问题，但也面临许多不可多得的新机遇。比如国家层面的高度重视、全面依法治国进程的不断加快，市民法治观念和依法办事能力的逐步提高以及信息化技术的广泛运用。在现有的法律政策范围内，结合本地实际和发展优势，由点到面，一步一步探索深化城市社区治理法治化的有效路径，为全面推进国家治理法治化提供基层经验。