林业政策标准评估体系探析

2015-05-30梅运田陈永富

湖北林业科技 2015年6期

梅运田陈永富

摘要：中国林业政策诸多，但对于政策的经济、社会、生态等方面的效益评价却鲜有涉及。完整的政策评估体系不但可以考量当前政策的优劣，为政策调整提供建议，而且在未来政策制定、实施及监督等方面也有不可估量的重要作用。本文以层次分析法为主导，从林业政策的理论基础、原则等入手，尝试建立适用于当前全国林业政策的标准评估体系。

关键词：林业政策；标准评估；层次分析法

中图分类号：S7—9文献标识码：A文章编号：1004-3020（2015）06-0045-05

林业政策是指党和国家在特定时期为实现或服务于一定的林业发展目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法和条例等的总称，它具有政府行为、强制性和公众利益机制等特点。中国是一个多山的国家，林区是落后地区，林业是弱质产业，林农是弱势群体，林业政策的实施效果直接关系到广大林业从业人员的福祉。政策评估是制定政策过程的重要环节，在政策实践中，需要不断地对己出台的政策进行科学评价，并以此为依据完善政策和制定政策[3]。所谓政策评价，是指采用科学的评价方法，对政策目的及设计、政策战略规划、政策实施管理和政策效果进行客观的、系统的分析与评价，主要对政策成本、效益以及相关影响进行综合性评价[4]。健全的政策评估体系是衡量林业政策目标实现程度及社会效果，判断政策合理与否的关键工作，是林业政策良好运行的一项重要内容，对于调整与优化林业政策有重要指导意义。

1中国林业政策评估研究概述

截止2013年底，全国森林覆盖率达2163%，林业系统企事业单位44 562家，涉及1 563 271名林业从业人员[5]。但在我国，长期以来只重视林业政策目标、方向、设计、决策、制定以及林业政策与其他部门政策相互关系上的研究。而对林业政策的绩效评价和如何通过对林业政策绩效评价来优化林业政策的研究却很少[6]。将资源、产业发展和环境联系起来，置于一个具有内在联系的统一框架下对政策进行定量研究仍然是一个薄弱的环节[7]。政策评估是决策科学化的前提，是维持、修订或终止政策的基础。改革开放以来，随着六大重点林业工程的相继启动，尤其是国家对林业可持续发展与生态环境的问题的高度重视，许多专家学者从不同角度对林业政策评估给予了不同程度的关注。

在政策评估意义方面，任景明认为要在全面理解科学发展观内涵和意义的基础上，借鉴发达国家政策运行机制，特别是政策评价机制的理论和实践，健全完善政策评价机制[8]。李兰英等则强调加强政策评估和监控的制度建设，要求对较重要的林业政策均应坚持生产力标准、效益标准和公正标准进行政策评估并将评估的重点放在政策执行结果和政策失败的原因上，以利于借鉴经验、吸取教训，以实现决策科学化，减少政策失误[9]。而刘伦武、刘伟平则认为林业政策绩效评价有利于改善政策设计、决策和实施效果。也有利于调整和优化林业产业结构，促进林业发展[6]。

在评估方法上，杨伶等认为评价指标体系的构建是一项复杂的系统工程，要求评价者对评价系统有充分的认识及多方面的知识，目前，构建指标的方法主要有频度分析法、理论分析法和专家咨询法等[10]，王雪琴也提出评估指标的选择方法主要有理论分析法、专家咨询法、频度统计法、综合法、交叉法和指标属性分组法等[11]，刘丽红等则采用AHP法对国有林区职工生存状况的影响因素进行分析，找出职工生存状况的关键影响因素[12]。

在评估对象上，陈钦从公益林补偿的角度对相关政策建立了一套评价体系[13]，杨超等对国家湿地公园建立了评估标准体系[14]，肖泽忱等从理论的角度对我国林业政策绩效评价体系作出了相应的思考[15] ，杨学春等对林区建设工程项目的经济评价指标体系进行研究[16]，李宝银从林业现代化的视角对福建省的林业政策评价指标体系作了先关研究[17]，杨伶等人则对我国林业外资综合绩效评价指标体系进行了思考[10]，秦悦等以辽宁丹东为例，科学的分析了2005年以来林权改革对集体林可持续经营影响的程度，客观评价林权改革对集体林可持续经营的促进作用，是进一步完善林权改革的依据[18]。

但总体而言，现阶段我国学者对林业政策标准评估体系进行全面、细致的研究还是很少，研究程度不深，对于林业政策的改进、更新与评估还任重道远。

湖北林业科技第44卷

第6期梅运田，等：林业政策标准评估体系探析

2林业政策标准评估体系的理论基础

政策的有效评估赖以一定的理论作为支撑，一项政策要解决的问题很多，解决问题的方案也很多，解决问题是要耗用资源的，只要这些资源是有限的，这就有一个轻重缓急和理论的采用问题。林业政策标准评估是针对一系列法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章等法律法规类以及规范性文件等政策性和技术性规程的考核、评价体系，其理论基础的选择应从经济、社会、生态等多方面的因素与效益来进行考量。目前比较实用、普遍的理论方法有：

2.1成本（费用）—效益分析法

费用-效益分析是指基于折现的效益和费用的量值大小来判断和评价公共部门或非盈利部门的项目（或计划）和投资的资源配置效率性的一种方法框架[19]。我国在20世纪70年代末期吸收了发达国家关于可行性研究和成本效益分析的科学方法，经过30多年的发展，成本效益分析已成为我国投资项目决策的主要工具，对提高投资效率起到了积极的作用[20]。成本—效益分析是通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值的一种方法，将成本费用分析法运用于政府部门的计划决策之中，以寻求在投资决策上如何以最小的成本获得最大的收益。该方法的优点是透明、定量化。一种尽可能货币定量化的优缺点比较比泛泛的定性描述更易为公众所接受和理解，也更具透明要求的强制性[21]。不足之处是主要适合于评估单目标，在多目标效益量化（包括货币化）等方面较为困难。

2.2层次分析法

由于林业绩效及其影响因素的复杂性，现在的科研水平还难以对政策的绩效作全面完整地评价，因此常采用层次分析法[15]。层次分析法简称AHP（The analytic hierarchy process），20世纪70年代中期由美国运筹学家托马斯·塞蒂（T.L.Saaty）提出，它是一种定性和定量相结合的、系统化、层次化的分析方法。具体方法是将决策问题按总目标、各层子目标、评价准则直至具体的备投方案的顺序分解为不同的层次结构，然后用求解判断矩阵特征向量的办法，求得每一层次的各元素对上一层次某元素的优先权重，最后再加权和的方法递归并各备择方案对总目标的最终权重，此最终权重最大者即为最优方案。该方法的优点是简洁实用，所需定量数据较少，但其缺点也是显而易见的，层次分析法的作用是从备选方案中选择较优者，不能为决策提供新方案，定量数据较少，定性成分多，不易令人信服。

2.3模糊综合评价法

模糊综合评价法是一种基于模糊数学的综合评标方法，该综合评价法根据模糊数学的隶属度理论把定性评价转化为定量评价，即用模糊数学对受到多种因素制约的事物或对象做出一个总体的评价。模糊综合评价法主要步骤：（1）模糊综合评价指标的构建；（2）采用构建好权重向量；（3）构建评价矩阵，建立适合的隶属函数从而构建好评价矩阵；（4）评价矩阵和权重的合成，采用适合的合成因子对其进行合成，并对结果向量进行解释。该方法的优点是可以较为准确地反映事物本身的模糊状况，并且能用于主观指标和客观指标的综合评价；缺点为计算复杂，对指标权重向量的确定主观性较强。

2.4其他方法

用于林业政策评估的理论还有很多，如对比分析法、访谈法、时间模拟法、公众评议法等。在进行政策评估时，我们往往是根据实际，综合考量，综合运用各项理论方法，以使林业政策标准评估体系更加全面，贴近实际。

3林业政策标准评估体系的原则

3.1动态发展原则

林业政策标准评估体系既是一个目标，又是一个过程，不同时期应该有不同的表现和反映方式，要考虑政策的时效性，评估体系要有很强的动态性，能适应社会、经济、政治快速变化，要能综合、及时的反映林业政策的发展现状和发展趋势。

3.2系统全面原则

评估体系指标要系统的反映林业政策的各个方面，既要对林业政策的社会效益，经济效益，生态效益等作出评估，同时要考虑到政策带来的正效应、负效应，要统筹兼顾评估体系间的层次性、协调性和普适性。

3.3可操作性原则

林业政策标准评估体系的各项指标含义要尽可能简单明了，易于掌握和理解，所确定的指标要方便收集、比较、分析。指标项的选定既要从当前政策实际出发，贴近现实，数据要详实，又要考虑未来的发展趋势，紧跟时代步伐。

3.4定量分析与定性分析相结合原则

林业政策标准评估需要依靠不同的指标加以衡量，定量指标有其自身局限性，如评价的公允性受样本测算的影响，而定性指标的局限性主要来自评分者的主观差异。因此，在选取评估指标时，要统筹综合考虑，将定量与定性分析相结合。

4林业政策标准评估体系的构建

4.1林业政策标准评估指标选取

评价指标体系的构建是一项复杂的系统工程，要求评价者对评价系统有充分的认识及多方面的知识[10]，根据评估原则，本文在查阅文献、问卷调查的基础上，通过重点人物访谈、德尔菲法等方法形成我国林业政策标准评估体系的指标，初步构建了包括1个目标层，4个项目层，21个指标层在内的我国林业政策标准评估体系（表1）。

4.2评估因子权重分值的确定

在我国林业政策标准评估体系中，各评估因子的权重主要采用上文提到的层次分析法来进行计算，考虑到有些指标难以量化评估，我们采用费用-效益分析法和模糊综合评价法加以量化。利用筛选出的评估指标，在专业的层次分析法软件yaahp（version 0.60）中，建立层次建构模型，生成各指标间两两比较的的矩阵，按“1-9级标度法”（表2），输入成对比较的结果，之后进行一致性检验，以此确定各指标的权重，然后进行赋值评分。我国林业政策标准评估体系评估因子及其分值见表1。

4.3评估因子权重赋值及解释

根据各指标间的重要性，在定性与定量相结合的原则指导下，采用模糊综合评价法，对每个评估指标因子按“高、中、低”或“好、中、差”做定性判断，再给予等级赋值。根据人们对优良等级的习惯性判断，“高“或”“好”赋值1≥X≥08，“中”赋值赋值08>X≥06，“低”或“差”赋值06>X≥0。我国林业政策标准评估体系评估因子赋值及解释见表3。

4.3评估模型

根据上文的评估体系与赋值，我国林业政策标准评估体系的分值如下公式计算：

w=∑21i=1αixi

式中：αi为21个评估因子的权重，xi为各评估因子的赋值，w则为林业政策评估分值，据此可对我国具体林业政策进行评估，按分级标准划分林业政策综合价值等级。

参考文献

[1]陈振明.政策科学[M]. 北京：中国人民大学出版社，1998.

[2]徐斌，刘小丽.森林认证对林业政策与管理的影响分析[J].林业资源管理，2013，（1）：610.

[3]刘斌，朱广忠.评价的整体分析方法理论研究[J].理论研究，1997，（8）： 910.

[4]冯洁.中国林业政策评价研究[M].福州：福建农林大学，2007.

[5]国务院数据研究中心信息网.http：//www.drcnet.com.cn/www/integrated/.

[6]刘伦武，刘伟平.试论林业政策绩效评价[J]. 林业经济问题，2004，（6）：347350.

[7]曹建华，王红英. 林业政策模拟模型研究[J]. 江西农业大学学报，2005，27（4）：602606.