公共服务背景下档案馆角色的重新定位

解伟娜

摘要：进入21世纪以来，公共服务理念在我国逐步得到重视，公共服务已经成为我国各级政府工作不可或缺的组成部分，与此同时我国又把保障和改善民生，完善基本公共服务体系提上了工作日程。档案馆在公共服务体系中发挥重要作用时，也需要认识到公共服务的不足，明确在公共服务体系中的定位。

关键词：公共服务档案馆角色公共服务体系

Abstract： Since the twenty- first Century， the concept of public ser？ vice in China has gradually gained at？ tention， public service has become an integral part of the work of the gov？ ernment at all levels in China， at the same time to guarantee and improve peoples livelihood， improve the basic public service system has been on the work schedule of our country. Ar？ chives plays an important role in the public service system， also archives need to be aware of its lack of public service， make clear its position in pub？ lic service system.

Keywords：Publicservice； The role of Archives； Public service sys？ tem

进入21世纪以来，随着我国经济的发展和社会的进步，我们朝着实现科学发展观、构建和谐社会的目标又迈进了一步，公共服务亦成为我国各级政府工作不可或缺的组成部分。公共服务，是指政府及其公共部门运用公共权力，通过多种机制和方式的灵活运用，提供各种物质形态或非物质形态的公共物品，以不断回应社会公共需求偏好，维护公共利益的实践活动的总称。[1]公共服务具有权力性、普遍性和公平性特征。其中，权力性指公共服务是公民的一项基本权利，它关系到公民的日常生活和基本需要；普遍性指公共服务是覆盖全社会的一种体系，每一个公民都享有公共服务的权利，它不同于私人服务，是以社会公众为服务对象，具有非特定性，同时又具有服务内容的基本性、广泛性和多样性；公平性指公共服务必须以公共利益为目标和导向，所有公民都平等地享有各项公共服务，在公共服务面前人人平等。十七届五中全会以及十八大报告均涉及公共服务体系，可见，公共服务理念在我国已经得到足够重视。基于此，笔者认为档案馆在公共服务体系中应认识到自身在公共服务中的不足，明确其在公共服务体系中的定位，进而发挥应有的重要作用。

一、档案馆在公共服务体系中的作用

公共服务主要分为公共教育服务、公共科技服务、公共医疗卫生服务、社会保障、公共文化服务、公共就业服务、公共住房、公共基础设施、公共安全、环境保护、公共信息服务等十一大类。[2]公共信息又包括法规、政策、规划、报告、统计数据等政务活动信息的提供，及档案查询、政务咨询、气象信息、旅游信息、就业信息等公共信息资料的提供。[3]而公共服务体系又包括公共教育体系、公共卫生体系、公共文化服务体系和社会服务体系等涉及民生的众多社会服务内容。由此可见，档案馆作为我国公共文化事业单位，在提供公共信息、构建我国公共文化服务体系方面发挥着重要作用。

（一）收集和保存人类文化遗产

《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）中指出：档案是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。它是人类在长期的生活实践中积累下来的经验总结，是人类各个阶段发展的印记。档案信息作为人类一种无形的文化遗产，不仅是我们了解过去历史的可靠资料，而且它记载了各种生产活动的情况、成果、经验和教训，从自然资源、生产手段到生产过程以及计划管理和生产技术等各方面的信息，为我们今天的各类生产活动提供了依据和凭证。档案馆作为党和国家的公共文化事业机构，其最基本的功能就是收集和保管档案资料，确保档案资料的完整和安全。档案馆保存的档案不仅包括纸质载体的档案，还包括以代码形式记录于光盘、磁盘、磁带等载体，依赖计算机系统存取并在通信网络上传输的电子档案，档案馆在公共文化服务体系中的作用体现在它是人类创造的一切文化遗产和文明成果的保存基地，肩负着保存人类文化遗产和文明成果的使命和责任。

（二）开发档案资源传播社会信息

档案馆不仅仅是收集和永久保管档案资料的基地，它同时也是档案信息资源开发利用的场所，是提供档案信息为社会服务的中心。《中华人民共和国档案法实施办法》第十条规定：“中央和地方各级国家档案馆，是集中保存、管理档案的文化事业机构，依照《档案法》第八条的规定，档案馆应承担采取各种形式开发档案资源，为社会利用档案资源提供服务的工作任务。”档案馆肩负开发档案信息资源为社会利用档案信息提供服务的责任，因此档案馆客观上就具有了传播社会信息的功能。但是由于档案馆保存的档案是已经失去现行效应的文件材料，而且出于保密，档案信息公开的范围及开放期限受限，在传播档案信息方面档案馆无法做到及时、快速传播。档案馆主动公开或者依申请公开档案后，用户才能在档案馆查询档案或者档案馆工作人员通过编研来实现传播档案信息的功能。随着《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布，档案馆作为政府信息查阅场所的功能被明确地确立下来，这就要求档案馆在公开政府信息方面做到及时、准确，要求档案馆善于整合政府信息资源，开发政府信息资源系统整合平台，为公众利用信息提供便利。

（三）保障公民文化权利和信息权

联合国大会通过的《经济、社会及文化权利国际公约》第十五条明确规定了公民的文化权利，即“缔约各国承认人人有权参加文化生活；享受科学进步及其应用所产生的利益；对其本人的任何科学、文学或艺术作品所产生的精神上和物质上的利益，享受被保护之利”。公民信息权是指“全体社会成员拥有自由平等地获取、利用和传递信息的权利。”[4]随着我国物质文明的不断发展，精神文明建设也取得了进步，由此公民的参与意识不断加强，公民渴望在国家的各项事务中拥有自己的话语权，他们对自身知识结构的巩固和延伸变得愈加迫切，公民文化权利的实现和保障问题日益受到重视。同时随着社会信息需求的增长，公民越来越希望能够自由平等地获取、利用和传递信息。档案馆在保障公民文化权利和公民信息权方面的突出体现是保障公民查阅档案信息的权益。而且档案馆提供的、可查阅的民生档案涉及人们日常生活的方方面面，具有可靠性和真实性，是重要的凭证。另外档案馆作为集中保管档案的基地，可以把立档单位移交的档案和文件信息统一起来由专业的档案人员提供给用户查阅，降低了用户获取公共信息的成本，保障了公民的文化权利和信息权免受侵犯。

二、档案馆公共服务功能的缺位

（一）档案馆公共服务的先天不足

我国的档案工作，从古代产生开始就一直为政务工作服务。它是各级国家机关设置的保管国家现行文书的专职机构，是政权的附属品。当时利用档案的主体基本上是政府的指定官员，普通百姓根本没有机会接触档案。近代以来，我国主要是在政府的各机构内设置秘书性质的部门或人员，负责文书、档案工作，如北洋政府时期的秘书厅、机要局。[5]到目前为止，虽然各省市都按照《国务院关于加强国家档案工作的决定》的要求建立起了各级国家档案馆，但是档案馆基本上是由机关内部的档案机构演变而来，它们缺乏独立性，而且其管理体制和工作宗旨也基本沿袭了以往机关内部档案机构的做法。

可见我国国家档案馆从产生开始，就缺乏公共服务理念，它们并没有完全摆脱作为政府进行行政管理维护其政权统治工具的作用，而且还在体制上与机关存在着千丝万缕的联系，有的甚至与机关档案机构合署办公。档案馆的档案工作仍然与政府管理有关，对政府有着很强的依赖性，工作也主要为领导决策服务。在这样的背景下，我国国家档案馆的公共服务职能相对薄弱。

（二）档案馆公共服务的“后天畸形”

1993年10月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于印发中央档案馆国家档案局职能设置、内设机构、人员编制方案的通知》，该通知决定“中央档案馆与国家档案局合并，一个机构挂中央档案馆和国家档案局两块牌子，履行档案保管、利用和全国档案事业管理两种职能，为党中央和国务院直属机构，副部级单位，由中央办公厅管理。”自此，我国“局馆合一”的体制正式确立下来。我国大多数地方的档案行政管理部门和该行政区域内的国家档案馆合并，实行“一个机构，两块牌子”的管理模式。“局馆合一”体制虽然短期内达到了精简机构，提高工作效率的目的，但是它也为档案馆管理带来一定问题，阻碍了档案馆公共服务功能的发挥。

“局馆合一”的体制把两个本来不同性质的部门精简为一个部门，档案局属于国家行政管理部门，档案馆则是国家公共文化事业机构，一个是行政单位，一个是事业单位，两个部门合二为一，造成的直接后果就是合并部门的职能不清，档案馆作为我国公共文化事业单位，其功能定位应该是服务于我国公共文化事业的建设，但是由于“局馆合一”的管理体制，“一个机构，两块牌子”的管理模式，档案馆往往又处于高高在上的“管理者”的位置上。这样不仅淡化了档案馆本应有的服务意识和效益观念，而且弱化了档案馆本应有的社会化功能和作为“文化使者”的身份。[6]

三、档案馆角色的重新定位

（一）变档案实体的“守门人”为档案信息的“传播人”

我国国家档案馆作为国家设立的公共文化事业机构，长期扮演着档案实体“守门人”的角色，档案馆对档案的开放还远远未能满足公众对档案信息的需求。档案馆一方面承担着永久保管国家档案，确保档案的真实、完整和安全的责任，另一方面又肩负着向公众开放档案，开发档案信息资源向公众提供利用的责任。由于历史原因，在实际的工作中，档案馆把保管档案，确保档案安全狭义地理解为保密，因此，档案馆会优先考虑对档案的保管保密的责任，开放档案、开发档案信息资源的责任相对弱化。其影响是档案馆在开放档案提供档案信息为社会公众服务方面处于弱势地位。在公共服务背景下，面对公众越来越多的信息需求，档案馆应该以明确责任为突破口，重新认识档案馆的责任。作为国家公共文化事业机构，档案馆应提供尽可能丰富的档案信息来满足公众的精神文化需求。

（二）变“保密机构的同盟者”为“公民信息权的维护者”

公共服务的核心价值是保障公民权利的实现，满足公众对公共产品的需求。[7]而我国公民又拥有自由平等地获取、利用和传递信息的权利。我国国家档案馆有责任通过提供公共服务来维护公民的信息权。然而，长期以来，档案馆一直是政府进行管理的工具，一直作为“保密机构的同盟者”依赖于政府的资金投入和管理。档案馆的服务由于在政府的主导之下，存在着服务范围狭窄、服务手段单一、服务效率低、与社会生活缺乏互动机制的特点，社会公众常常处于被动接受和对国家事务失语的处境。《政府信息公开条例》施行以来，虽然各级国家档案馆都设置了政府信息查阅平台，提供政府信息查阅场所，但是网站平台的访问率较低。究其原因在于档案馆在政府信息公开方面做得不到位，政府信息查阅平台往往提供的是政府机构网站的简单链接，查阅场所提供的信息又存在不全面的问题。在公共服务的背景下，档案馆应该成为“公民信息权的维护者”，保障公民依法自由获取档案信息和国家政府信息的权利，并在具体的服务工作中公平公正地对待每一个利用者，以维护公民平等利用档案的权利。

（三）变构建组织权利记忆者为构建集体和个体记忆者

公共服务具有普遍性和公平性的特征。我国每一个公民都具有享有广泛性和多样性的公共服务的权利，同时公共服务又必须以公共利益为目标和导向，所有的公民都平等地享有各项公共服务，在公共服务面前人人平等。档案是国家机构、社会组织和个人在政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动中直接形成的历史记录，因此可以说档案馆是“社会记忆的保存场所”。通过档案馆，社会公众可以根据保存的记录了解我们国家和民族的历史，共享国家和民族的记忆。然而，在实际的工作中，由于历史原因，我国档案馆保存的大都是党政机关的文书档案，反映普通公众或弱势群体生活的民生档案相对较少，因此事实上档案馆构建的记忆大多是组织权利的记忆，公民个人和社会集体的记忆则相对更少。这在一定程度上存在着不公平性，在公共服务背景下，档案馆既应该关注组织权利的因素，又应该重视公民权利的因素，在档案收集过程中既要重点收集官方文件，又要向查阅较多的民生档案倾斜，广泛收集基层单位和弱势群体的档案，追求具有广泛社会覆盖面的档案馆藏，构建全面和深入的社会记忆。变档案馆构建组织权利记忆者为构建集体和个体记忆者。

*本文为教育部项目《公共服务背景下我国档案管理体制嬗变研究》（项目编号：12YJA870012）的阶段性研究成果之一。

注释及参考文献：

[1] [3]陈振明.公共服务导论[M].北京：北京大学出版社，2011：13.

[2]魏礼群，汪玉凯.中国现代行政管理体系研究[M].北京：国家行政学院出版社，2012：210.

[4]张林华.公民信息权与档案馆拓展社会服务功能[J].档案学通讯，2007（1）：81.

[5]王改娇.公民利用档案权利研究[M].上海：世界图书出版公司，2012：70.

[6]罗军.还档案馆“文化事业机构”本来面目_对“局馆合一”档案管理体制的反思[J].档案学通讯，2007（1）： 18.

[7]李灵风.从权力到权利_国家档案馆公共服务基本价值取向研究[J].档案学通讯，2011（3）：33.