关于完善农业生产激励机制的思考

张中亮

工业化城镇化与保障粮食安全的关系问题，是全面建成小康社会进程中的重大问题。富民强国，必须推进工业化城镇化。作为一个大国，又必须把饭碗牢牢端在自己手里，掌握粮食安全的主动权。从工业化城镇化与粮食安全的关系看，有两种可能：一种可能是相互矛盾，负相关。改革开放以来，我国一些传统的粮食主产区，工业化城镇化水平上去了，但耕地面积、粮食产量下来了，表现为负相关。另一种可能是相互促进，正相关。一些发达国家，工业化城镇化水平高，粮食生产能力也高，已经实现了工业化城镇化与农业现代化的协调发展，不过，其基本国情一般为人少地多。中国的基本国情是人多地少，耕地后备资源少，这也是许多发展中国家的共同点。如何在人多地少的情况下走出一条工业化城镇化与保障粮食安全相互促进的道路，建立二者之间正相关的机制，是我国需要着力探讨的问题。近年来，河南在建设中原经济区的进程中，把三化协调作为中原经济区建设的核心内容，就是为了努力实现工业化城镇化与保障国家粮食安全之间的相互促进。在这一进程中，我们体会到，完善农业生产激励机制是目前需要着力解决的重大战略问题。

一、现行农业生产激励措施与成效

近年来，在中央财政支持下，河南充分发挥财政在促进农业生产方面的职能作用，收到较好成效。2014年粮食总产量实现“十一连增”，连续四年超1100亿斤。主要激励措施：

一是调动县级政府抓好粮食生产的积极性。认真落实产粮大县奖励政策，同时，在分配基本财力保障和公共服务均等化转移时，将产粮大县奖励从标准财力中扣除，将粮食生产计入农业标准财政支出，促进转移支付向产粮大县倾斜。

二是调动农业生产者从事农业生产的积极性。认真落实惠农补贴政策，年度惠农补贴总额达到近200亿元。积极实施高标准粮田“百千万”建设工程，年度新增高标准粮田达到900多万亩。积极促进规模经营，流转面积占耕地总面积的比例达到三分之一以上（3605万亩）。积极培育新型农业经营主体，全省农民合作社达10.2万家、家庭农场1.97万家、种粮大户4.3万家、各级龙头企业6529家。

三是调动社会资本投入农业生产的积极性。开展财政支持农民专业合作组织发展创新融资风险补偿试点，引导金融资本加大涉农投入。安排专项资金，引导社会资本投入高标准粮食作物生产基地建设和粮食产品精深加工，培育现代农业产业集群。

二、进一步健全农业生产激励机制的重要性和必要性

习总书记多次强调：中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，我们的饭碗应该主要装中国粮。2013年中央经济工作会议和农村工作会议提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。2015年中央1号文件提出，要按照“稳粮增收、提质增效、创新驱动”的总要求，努力“在提高粮食生产能力上挖掘新潜力，在优化农业结构上开辟新途径，在转变农业发展方式上寻求新突破，在促进农民增收上获得新成效，在建设新农村上迈出新步伐”。落实上述部分，迫切需要健全农业生产激励机制。具体看，原因主要是以下几个方面：

一是农业农村发展在转型。农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化趋势明显，谁来种地、如何种地成为亟待重视的问题。种粮大户已经出现，但他们在发展中面临不少现实困难和问题。河南省地方经济社会调查队在40个县（市、区）中抽选了150个规模在50亩以上的粮食种植大户作了问卷调查。突出的问题，首先是资金的问题。82%的种粮大户感到生产资金紧张。93%的种粮大户愿意继续扩大生产规模，95%的调查户愿意发展成为家庭农场，但是愿望很难实现。第二是种粮收益低的问题。71%的种粮大户认为近年来雇工费用的快速增加、农资价格的持续上涨，土地流转费用的逐年升高，影响了规模种粮的收益。第三是农田基础设施薄弱，农机装备水平低的问题。54%的种粮大户作此选择。第四是基层政府对种粮大户支持力度不够的问题。调查中70%的种粮大户作此选择。第五是流转合同期限短、影响生产长期投入的问题。土地流转年限70%以上都在6年以下，其中流转年限在5年以下的占42.5%，有些甚至一年一签，因此25%的种粮大户认为，承包的短期行为造成他们不敢购置大型农机具、不愿改良农田水利基础设施。第六是农业社会化服务不到位的问题。23%的种粮大户认为农业社会化服务不到位制约着粮食规模发展。种粮大户强烈期盼政府能在资金、土地流转、生产服务等方面给予更多支持。

二是种粮收益在农民收入中的比重在下降。河南省地方经济社会调查队对40个县（市、区）抽选了600个农户，对其粮食生产成本及收益情况进行了跟踪调查，结果显示，农民靠种粮增收困难重重。2013年，产值减成本后，种粮收益为每亩729元，2010以来年均增长7.4%，慢于农民人均纯收入增幅。按照每户种植5亩粮食计算，2013年户均粮食生产净收益为3643元（不含每亩105元种粮补贴），而2013年全国农民工月均工资为2609元，一个家庭每年种粮所得收益，比不上一个农民工外出打工两个月收入。

三是资源生态约束在加剧。近年来，我国商品粮主要生产区域越来越向水资源相对短缺的北方地区集中，促进农业可持续发展压力加大。根据2012年河南省水资源公报，全省平原区浅层地下水漏斗区总面积7460km2，约占平原总面积的8.8%，比上年增加114km2。2012年末全省平原区浅层地下水位与上年相比普遍下降，平均降幅0.63m。

四是粮食生产外部性问题在凸显。粮食安全关系着社会和谐、政治稳定、经济发展，是重要的公共物品，应成为公共政策的基本目标。发展粮食生产，在粮食安全方面的效益是全国性的，但如果成本由粮食主产区负担，势必降低地方政府积极性。过去，我国一些沿海省份曾经走过的工业化、城镇化进程中耕地面积减少、粮食产量下降的道路，就全国而言是不可行的。目前，人口密度较高的中部地区在全国粮食安全方面承担着较大责任，但越是人口密度高的地区，工业化城镇化占地与粮食生产占地之间的矛盾就越突出，发展粮食生产的机会成本就越高，需要中央政府发挥调控作用。

三、当前农业生产激励机制存在的主要不足

一是对地方政府的激励不够。首先，利益补偿机制不到位，粮食主产区的财力水平远低于全国平均水平。河南全省人均公共预算支出仅为全国地方平均水平的58%。产粮大市、产粮大县人均支出水平更低，越是产量规模大的县，人均财政支出水平越低。县均产粮大县奖励额仅相当于县均一般公共预算支出规模的1.5%，转移支付额的2.3%。第二，涉农项目资金分配没有实现“钱粮挂钩”。河南粮食产量占全国的十分之一，其中小麦产量占全国的四分之一，总的粮食增产任务占全国七分之一，但享受的支农补助占全国比重与此还不适应。第三，存在财力与事权不相匹配的问题。粮食主产区本来就财力薄弱，抓粮食生产存在减收、增支双重压力，但中央的农业综合开发、农田水利建设等基础设施建设补助一般要求地方配套，加大了地方预算安排难度，同时也影响了地方财政提供基层农技服务、农业科技推广、土地流转监管等农业公共服务的能力。

二是财政投入结构有待调整。首先，惠农补贴的种粮激励效应不高。河南惠农补贴为亩均补贴105元，按每户种地5亩测算，户均525元，仅相当于一个农民工一个月外出打工工资的20.1%。同时，惠农补贴没有形成同粮食生产挂钩机制，流出土地的农户不种粮即可获得各项补贴，而流入土地的新型农业经营主体得不到补贴。第二，“两个天花板”对农业投入结构调整提出了现实要求。一方面，国内主要农产品价格超过进口价，靠继续提价调动农民种粮积极性遭遇“天花板”，同时，对部分农产品的补贴逼近WTO“黄箱”8.5%限额，靠继续增加补贴调动农民种粮积极性遭遇“天花板”。另一方面，属于“绿箱”的农业基础设施投入和农业生态环保投入相对偏少，亟需存量调整，把一部分“黄箱”投入转化为“绿箱”投入。

三是财政投入方式不可持续。现行机制下，财政支持农业产业化龙头企业等经营主体的资金，直接补助给这些微观主体，补给谁、不补给谁由政府部门决策，信息不对称问题突出。同时，财政补助资金主要用来分担经营主体的成本、增加经营主体的收入，“不要白不要”，加上资金分配小而散，对大企业大项目基本是杯水车薪，大企业不在乎，小企业挤破头，激励不相容问题突出，不符合预算管理制度改革的要求，不符合由市场在资源配置中发挥决定性作用的要求。而在市场机制难以有效调节的一些领域，政府作用还发挥得不够。目前家庭农场等新型农村生产经营主体大部分达不到银行准入标准。例如农行要求借款人具有一定的从业年限，如从事种植业不低于2年，养殖业不低于3年;上年度实现盈利;有稳定的销售渠道，如持有订单，与农业产业化龙头企业形成稳定的供货关系等;一定的生产规模，如蔬菜种植不低于30亩，生猪年存栏量100头以上等。同时，加上新型农业经营主体可用抵押资产少，贷款风险系数高，难以得到足够的信贷支持，迫切需要财政发挥引导作用。

四、完善农业生产激励机制的建议

建立农业生产激励机制，需要以保障粮食等重要农产品有效供给为目标，以WTO政策框架为约束，以地方政府、农民和新型农业经营主体、为农业生产提供服务和支持的市场主体为激励对象，以解决外部性、信息复杂性、激励相容问题为核心，以补贴、转移支付、政府购买服务、税收、财政体制等为手段，以解决好激励着力点、谁激励等问题为主线，建立现代农业生产激励机制。

一是突出七个着力点。首先，激励规模经营。调动种粮积极性，制定和完善扶持政策很有必要，但根本出路在于遵循市场规律，依靠规模化经营使人均种粮收益达到社会平均利润率。应在有条件的地方尽量促进高标准粮田的土地流转，培育家庭农场、专业大户、农民合作社等新型农业经营主体，实现规模化经营。这是粮食生产的方向，什么时候达到这种程度了，粮食安全就没有问题了。第二，激励扩大投入。资本是基本的生产要素之一。包括激励地方政府扩大投入、激励农业生产者扩大投入、激励金融资本和社会资本扩大投入三个层面。第三，激励耕地保护与开发。稳定农业生产，根本在耕地。要落实最严格的耕地保护制度，并防止耕地非粮化非农化。在农作物秸杆和畜禽粪便综合利用、发展循环农业、寻找新的替代水源等方面，政府要加大投入，增强耕地可持续运用能力。第四，激励基础设施建设。稳定农业生产，第一位的措施是完善基础设施建设。包括水利基础设施建设、管护投入和高标准粮田建设。第五，激励科技创新。农业的根本出路在科技。农业条件再好，没有良种，没有农技农艺也不行。第六，激励防灾减灾。粮食等重要农产品相对收益还比较低，但又面临较大的自然灾害风险。应进一步完善农业保险制度。第七，激励农业生产资料产业发展和农产品加工转化产业发展。前者起支撑作用，后者起拉动作用，共同促进农业生产。

二是解决好中央与地方政府在农业方面的事权与支出责任划分问题。不同级次政府在农业生产激励方面承担着不同的事权和责任，应明确中央政府干什么，地方政府干什么，发挥中央与地方两个积极性，使中央与地方各安其位、各负其责、上下协同，促进激励效能最大化。

中央政府的职责，第一，调动地方政府抓粮积极性。对地方政府来说，发展粮食生产只能解决农民温饱问题，要想提高农民收入，主要还是靠发展非农产业、加快推进工业化城镇化。建立农业生产激励机制，必须从中央层面，通过保护地方利益，调动地方政府“保粮田、保粮食产量、保农民收益”的积极性，使地方政府抓粮食生产能够达到与发展非农产业、推进工业化城镇化一样的效果，实现中央与地方激励相容。第二，引导规模经营等生产关系变革。第三，解决粮食等重要农产品高成本、高风险、低收益问题。实行目标价格补贴制度、完善农业保险制度等，具有全国性的溢出效应，应以中央投入为主。第四，加大骨干水利工程投入和高标准粮田建设投入。鉴于粮食安全是国家战略，同时，我国区域发展不平衡，人均财力差异大，越是粮食主产区财力水平越低，粮食主产区农业防灾抗灾减灾能力建设应以中央投入为主。第五，加强农业生态保护。耕地“休养生息”对农业可持续发展至关重要。围绕耕地修复保护，开展重金属污染耕地修复治理、地下水超采综合治理、退耕还林还草、湿地保护等，围绕发展生态友好型农业，开展秸秆还田综合利用、农业农村废弃物综合利用、科学施用化肥农药、推广应用旱作农业技术等，具有很强的外部性，应以中央投入为主。第六，增加基础性、战略性、前沿性农业科学研究和共性农业技术研究投入。这些科技投入具有很强的外部性，而且由中央实施具有很强的规模经济和范围经济效应，也应以中央投入为主，地方予以配合。

地方政府的职责，第一，建设公益性区域科技创新体系和农业技术推广体系。第二，建设农业生产全程社会化服务体系。第三，建设农产品市场体系。第四，建设农业生产资料和农产品质量监管体系。第五，推进农业信息化，或者说，促进“互联网+农业”的发展。上述事项，地方政府具有信息优势，由地方政府提供更有效率，应以地方投入为主，中央给予补助。

三是调整农业投入结构。第一，按照中央一号文件要求，逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，调整改进“黄箱”支持政策。第二，农业投入的重点要切实转到加大农业基础设施投入和促进规模化经营两个方面。农业基础设施投入直接关系到粮食综合生产能力，规模经营直接关系到农业现代化与工业化、城镇化的协调发展，抓住了这两个重点，农业投入的宏观绩效就有了保障。

四是创新财政投入方式。第一，以设立现代农业发展基金为抓手，支持特色农业产业化集群培育和都市生态农业发展。按照《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》关于竞争性领域专项资金要“减少行政性分配，引入市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入”的要求，按照“补助改投资、直接改间接、无偿改有偿”的思路，以现行涉企支农资金为引导资金，吸引金融资本、社会资本共同设立现代农业发展基金。第二，以完善融资风险补偿机制和政策性农业保险机制为抓手，促进新型农业经营主体发展。融资难是制约新型农业经营主体发展的重要问题，也是财政可以大有作为的领域。省财政将支持设立担保基金或共同基金，促进担保机构和金融机构合作，解决新型农业经营主体融资难融资贵问题。对农业保险的需求，主要来自新型农业经营主体而不是小规模农户。当前农业保险遇到的问题，都是与农业生产规模小、新型农业经营主体发育不够相关的。省财政将通过支持组建河南农业保险公司，以新型农业经营主体、龙头企业为重点，降低农业生产经营风险和损失，促进其加大农业生产投入。同时，加强对保险公司的指导，对粮食保险品种，坚持微利经营。对经济性种养业和其他商业性保险品种，则作为保险公司盈利的主要来源，实现“以商补公”。

（作者系河南省财政厅党组成员、副厅长）

责任编辑：宗宇翔