地方人大监督与政府公共服务职能履行问题研究

【摘 要】 近年来我国各地方政府在转变政府职能、提供公共服务方面取得了很大进步，但与人民群众日益增长的公共服务需求相比，还存在不小的差距。为了促进服务型政府建设，进一步推动地方政府的职能转变，要充分发挥地方人大的监督优势，从加强地方人大对公共财政的预算监督、调整地方人大专门委员会的任期、建立地方人大代表联系群众的长效沟通机制入手，明确人大对政府监督的重点，通过对本级政府财政预算决算和政府工作人员的监督来推动服务型政府建设。

【关键词】 地方人大；地方政府；监督；公共服务职能

【基金项目】 本文系河北省委讲师团2015年度项目“强化地方人大监督，促进当地政府履行公共服务职能”（项目编号：201597）的阶段性成果。课题组成员有张玉荣、李彦峰、刘方、聂静磊等。

【作者简介】 张玉荣，中共邢台市委党校讲师。研究方向：政府治理。

【中图分类号】 D625 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）07-0006-02

近年来，我国地方政府在提供公共服务方面取得了一定进展，各级地方政府的财政开支开始向民生倾斜，但是仍不能满足人民群众日益增长公共服务需求，导致社会矛盾和群体性事件频繁发生。党的十八届三中全会提出，必须切实转变政府职能，建设服务型政府，要实现这个目标，仅靠政府自身的变革，动力明显不足。为此，要强化地方人大对政府行政活动的监督，从外部倒逼地方政府进行服务型政府建设。

一、地方人大监督服务型政府建设的优势

第一，权威性。在我国的政治生活中，对政府活动有多种多样的监督，除了人大的监督之外，还有政府自身的行政监察、检察机关的法律监督、政协的民主监督、审计部门的审计监督和党纪检查等等。但是从法律层面来看，人大及其常委会的监督在监督体系中居最高地位，比其他形式的监督更具权威性。因为人大的监督有宪法依据，能产生一定的法律效果，它是单向行使的监督，通过宣布或撤销违法的规范性文件、罢免或撤免国家机关工作人员等途径来实施因而具有强制力。

第二，有效性。人大监督是权力对权力的监督，从制度上保证国家机器按照人民的意志和需要运转。从国家制度层面来看，人大及常委会是民意表达机关，是宪法和法律赋予的权力和职能。从实践层面来看，人大代表是由人民选举出来的，平时也通过走访、座谈和调查研究等形式经常联系群众，最了解群众关心的问题。建设服务型政府的根本目的也是为了更好地为人民服务，那么由代表人民的人大来监督服务型政府建设是最有效果的。

第三，有序性。毛泽东同志在与著名民主人士黄炎培的谈话中强调：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”在当前的社会转型期，各种社会矛盾和群体性事件高发、频发，而且短期内急剧下降的可能性不大。其中有很多都与政府滥用行政权力、提供公共服务不到位有关，所以我们党提出了建设服务型政府的目标。但由于行政权天然的自我膨胀性和不受约束性，再加上政府工作人员自我革新的惰性，单靠政府本身并不能较好地实现这一目标，那么就必须由人民来监督服务型政府的建设进程，促使政府解决好引发群众不满和社会矛盾冲突的关键问题，这既是现实的要求，也是中国特色民主的体现。但人民监督绝不等于暴民政治，要化解社会矛盾，疏解长期形成的民间积怨，汇集推进改革的积极力量，就必须通过制度性安排，让人民有序参与民主政治管理，把各种积极的政治力量纳入合法的博弈轨道。从现行体制来看，最合适的博弈轨道就是各级地方人民代表大会。

二、地方人大围绕政府的公共服务职能行使监督权

1. 明确监督的方向

宪法和法律规定，地方人大监督本级人民政府、人民法院和人民检察院。也就是说，本级政府履行的工作职责范围，地方人大都有权监督，但是人大没有必要也不可能对事事进行监督，而只能对重点问题进行监督。就完善地方政府公共服务职能来看，所谓重点问题，应包括五个方面。首先是深化行政审批制度改革，继续简政放权的问题；其次是政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义方向转变的问题；第三是创新行政管理方式，推进政府绩效管理的问题；第四是控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本的问题；第五是提高政府公信力和执行力的问题。

2. 明确主要监督手段

明确了监督方向后，要使地方政府切实履行公共服务职能，积极主动地当好地方经济社会发展的服务员，地方人大就必须把公共财政预算监督作为主要监督手段，作为强化人大监督的突破口。监督的内容包括预算的执行情况、财政税收方面重大改革方案的确定和颁布，关系到民生大局的重大建设项目的确定和拨款、行政总经费和总人数的确定等。通过人大监督促使地方政府压缩非公共性的财政支出，坚决杜绝形象工程、政绩工程等与本地经济社会发展关系不大的项目支出，根据轻重缓急来安排财政资金的使用，将有限的资金投入到人民群众所必需的公共产品的生产上去。

3. 明确对不同对象的监督重点

地方人大的监督对象既包括本级政府部门的领导干部，也包括其他政府工作人员。因为这两类人员拥有的权力不同，在地方政府履行公共服务职能中发挥的作用也不同，人大对他们监督的重点就不一样。地方人大对本级政府领导干部的监督包括对领导干部的任免、质询等，重点监督重大项目决策者、国家专项拨款的管理者以及行政审批部门的领导干部。人大对领导干部的监督，一是了解干部的真情实绩，为任免提供依据。二是评议，将已任命的干部置于代表的监督之下。三是述职，由新任命的或已任职的干部，向常委会报告本人的工作打算或工作情况，包括勤政、良政、廉政等。四是就事论人，人大常委会在视察或审议政府某项工作时，同时了解、审查有关干部的工作。

三、围绕公共服务职能加强地方人大自身建设

1. 加强地方人大对公共财政的预算监督建设

首先是完善相关的预算法律体系，健全的法律制度对预算监督活动起着根本性的指引保障规范作用。2014年，我国的预算法修正案四审通过，这次预算法的修订有两项重要的进步，一个是强调预算的全口径公开，另外一个就是把实际预算的决定权还给人大。但要真正落实人大对政府预算的决定权，切实实现地方人大对当地公共财政的预算监督，还需要出台一些细则，如关于保密的界定、参与式预算的具体程序、预算说明的通俗化等等。其次是充分发挥专业预算监督机构的作用，改革现行审计隶属关系，设立隶属于人大的专门的审计委员会，负责定期对各部门预算执行情况进行日常监督检查，及早发现执行中的问题，为人大常委会提供审查报告，人大可以依据审查报告相应调整各部门下一财政年度的预算安排。审计中发现严重问题，还要追究相关责任人的政治责任和法律责任。

2. 调整地方人大专门委员会的任期

在我国人大组织结构中，各级人大设立的专门委员会分为两类。一类是人民代表大会会议期间设立的计划、预算审查委员会和议案审查委员会，一类是根据地方组织法规设立的，在人民代表大会闭会期间继续开展工作的专门委员会。为了充分发挥人大专门委员会的作用，使他们能更好地协助本级人大及常委会对政府工作进行监督，必须对它们的任期时间进行调整。在监督工作中起核心作用的计划、预算审查委员会和议案审查委员会应该成为固定的专门委员会，在人民代表大会闭会开会期间都要开展相关工作，否则，人大的监督工作就跟不上政府管理，人大难以从自身体制内找到监督政府的程序。而对于后者，地方人大则要严格控制其任期，要明确它们的设立目的和结束时间。在该专门委员会的结束日期到来之前，人大常委会要对其工作进行全面审查，以决定该机构撤消与否。

3. 建立人大代表联系群众的长效沟通机制

要建立和完善代表联系群众的长效沟通机制，首先要组织代表围绕经济社会发展中的重大问题和群众关心的热点、难点问题，开展调查研究，了解社情民意，为代表知情知政提供条件；其次是组织代表参加常委会和专门委员会组织的视察、执法检查和专题调研，邀请代表参加常委会开展的述职评议工作，发挥代表的监督作用；再就是建立和完善代表联系选民的量化考核机制，要针对不同行业、不同岗位代表的实际，制定、细化联系选民、服务选民工作的考核评价体系，逐步形成具有指导、评估和督促作用的考评机制，并综合运用考评结果，作为代表提名和奖励的重要依据

参考文献：

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[3] 薄贵利.准确理解和深刻认识服务型政府建设[J].行政论坛，2012，（1）.

责任编辑：赵春燕