公共政策公共性缺失及公众有序参与对其治理

桑建泉

[摘 要]促成政府与公众之间关系的平衡与和谐是现代政治文明追求的发展目标。在实现这一目标的历史进程中，公共政策成为政府与公众之间协调和互动的中介。公共性是公共政策的本质特征，但现实生活中常常出现公共政策公共性缺失的情形。公众有序参与公共政策的制定和实施可以有效治理公共政策公共性缺失。公众有序参与对公共政策的完善及政治文明之发展具有重要意义。

[关键词]公众有序参与；公共政策公共性缺失；治理

[中图分类号]D63 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）07 — 0072 — 02

一、公共政策在现代政治生活中的功能作用

随着人类政治文明的不断发展，民主逐渐成为公众共识，专制思想及其市场日益式微。在现代社会，政治生活的主题是处理政府与公众之间的关系，其目标是追求二者关系的平衡与和谐。按照现代政治学中社会契约论的观点，政府与公众之间的角色关系可以被抽象为“委托-代理”。作为民意的代理人，政府要处理好与公众之间的关系，需要和公众进行必要沟通。在双向互动的过程中，公众不再甘心只作默默服从的“傀儡”，而是希望政府能够不断强化自身保障公众正当利益诉求的功能，要求政府能够借助于有效治理工具实现公众的利益。现代政治生活中，正是公共政策当仁不让的担当起了政府与公众之间协调和互动的中介者。在我国，公共政策是党和政府实现国家现代化的基本治理工具，也是公众获得良善生活的有效保障。

政府与公众之间的互动关系，决定了公共政策的回应性。回应是指一个组织对公众提出的政策变化这一要求作出迅速反应，也可以说是政府对公众所提要求作出超一般反应的行为。〔1〕从本质上讲，制定公共政策的过程就是对公众合理诉求进行吸收和整合以及对公共利益做出分配、再分配的过程。公共政策是公共利益分配及再分配的载体，公共政策进行利益分配的过程就是还利于民的过程，是公共政策公共性得到充分发挥和体现的过程。但在现实政治生活中，由于存在着公共政策制定主体忽视长远利益，相关法律制度尚不够完善，公众参与度不足等各种主客观原因，公共政策公共性缺失的情形屡见不鲜。

公共政策公共性一旦出现缺失，会直接酿成现实生活中公共利益分配及再分配不均的恶果。特别是在一些具体的公共政策案例中，公众感觉到自己与政府之间的互动渠道已经被破坏，公共政策的中介职能发生了异化。此时，公众就会要求直接与政府进行对话，甚至出现一些极端的公众参与行为。近年来，在一些地方，由于px项目、垃圾处理厂、污水处理厂选址等公共政策事前缺乏与当地公众的充分沟通协商，各地出现了不同程度的公众无序参与。总体来讲，此种类型的公众无序公众参与表现出局部和低频率的特征，但是其传播的政治负能量不可小觑。公众无序参与不仅会造成公共政策丧失其公共性优势，更为严重的是它会造成政府公信力快速下滑。长此以往，政府就有丧失政治合法性的危险。

二、公共政策公共性缺失的成因分析

（一）公共政策公共性缺失的成因

公共政策的制定和实施受到政治、经济、社会、文化等多种因素的影响，公共政策公共性缺失的成因是复杂的，既有政策制定者政府的原因，也有参与者社会公众的影响。

政府对公共政策公共性缺失的影响作用。政府在以下方面的作为酿成了公共政策公共性之流失。第一，部分政府部门在制定公共政策的过程中，存在为了自身局部利益而忽视整体公共利益或者对整体公共利益做出技术修正从而事实上侵害整体公共利益的行为。第二，部分政府部门在公共政策的执行过程中，故意把特定公共利益视为盲区。之所以会出现这样的现象，有着深刻的历史及现实动因。首先，尽管政府作为道德体遵循着自身的道德逻辑。但是随着市场经济对社会普通公众道德伦理的冲击，政府的伦理性也会受到冲击。政府作为实体，有一定的相对独立性，但其毕竟是由一个个鲜活的社会人构成的。而这些社会人又不可避免的受到市场经济思潮的影响。其次，政府在公共政策制定过程中存在着保护自身利益的倾向。而对政府制定及执行公共政策过程的有效监督又相对缺乏。长期以来，中国有着官僚政治的传统，受官僚主义的影响比较大，加上建国以来计划经济体制惯性的干扰，实际上政府权力长期以来没有受到有效的监管。这也是长期以来政府寻租现象屡禁不止的一个重要缘由。此外，相关法律法规制约缺位，实际存在的监管性法律法规没得到切实有效执行也为权力寻租现象的出现提供了场域。

公众对公共政策公共性缺失的影响作用。政府在制定公共政策的过程中，要主动征求民意已经逐步成为共识。然而，作为公共政策的客体，公众在这一过程中也存在如下的问题。第一，公众维权意识不强。中国存在着两千多年的封建社会，普通公众尤其是基层公众长期以来无法感受到自己在政治生活中的影响力，没有形成维权的意识和习惯。在大部分时间，公众处于一种自我感觉政治效能感较低的状态。部分公众甚至觉得只要危及不到自己的生存利益，就没有对公共政策提出质疑乃至反驳的必要。第二，部分公众在现实中患有过度政治冷漠的“症状”。不可否认，在现代政治生活中，一定程度的政治冷漠对维护社会张力暨整个社会的稳定是必不可少的。即社会要保持一种和谐的状态，适度的政治热情与政治冷漠可以形成一种恰到好处的社会张力。一旦二者中的一方力量过于强大，这种社会张力就会被打破。或者出现政治生活强度过大，社会高度紧张的状态；或者出现自私自利盛行，社会缺乏人文关怀的状态。而这两种社会状态都是非健康的。公众正当利益诉求表达的减少会造成公共政策的畸形；过度的政治冷漠同样会造成公共政策公共性的流失。提高公民的政治知识素养，培养公民政治介入习惯，增强对公民政治参与的回应，提高公民的政治效能感，是进行公民教育，引导公民有序、积极主动地参与政治的有效途径。〔2〕

三、公众有序参与对公共政策公共性缺失的有效治理

“有序”就是要在参与的过程中，遵守相关法律制度，实现参与的理性化、规范化和程序化。〔3〕公众有序参与不仅有公众“试图影响政府决策的非职业行为”〔4〕，更有公众对公共政策活动的参与，包括公众在公共政策实施过程中的参与及对公共政策实施后的意见反馈和其它参与行为。公众有序参与是指公众的参与符合相关法律法规的要求。公众有序参与便于公共政策制定主体吸纳、整合民意，是公共政策公平性的保障，可以对公共政策公共性缺失做到有效治理。

（一）公众有序参与对公共政策公共性的制度化保障

公众有序参与对政治生态环境提出了较高的要求。参与渠道的畅通，是有序参与的基本特征。有序参与不仅仅需要参与渠道的多样化，更需要参与渠道的畅通，而且参与渠道的畅通必须是持续性的，否则这种有序化的公众参与就难以为继。一旦有序参与失去了其正常功能，公众有序参与就容易演变为无序参与，甚至有可能演变为社会动乱。公众参与的有序化需要科学合理的参与制度作为保障。科学合理的参与制度使公众可以定期、有规律的参与到公共政策制定、实施及不断完善的全过程。同样，定期有效的公众有序参与也会促进公共政策公共性的制度化建设并为其提供保障。

（二）公众有序参与对公共政策透明化建设的促进

公众有序参与实现了公众尤其是基层公众对公共政策的有效参与。在这一参与过程中，公众不仅收获了大量实际有效的政治知识，同时还学会了实践性的有序参与技能。以往政治生活中的大量“细菌”失去了其赖以生存的环境，政治生态环境得到了净化。公众有序参与“作为限制或制约权力滥用的基本途径，具有其他途径所没有的独特优势，即群众性较强，监督具有广泛性” 〔5〕。公众有序参与决定了公共政策建设必须朝着透明化的方向迈进。在现代政治生活和国家治理的过程中，公共政策作为客观存在物，技术层面可以被视为治理工具，社会层面可以被当做公共利益调节器，且两方面的伦理都对公共政策透明化程度提出了很高要求。

（三）公众有序参与对公共政策回应性的提升

对公共政策的回应不仅建立在政府对公众利益自觉关切的基础上，而且建立在政府高度的治理自觉性和政策自觉性上。保障公共政策回应的可持续性要正确引导公众有序参与并促成政府和公共之间有效协商的制度化，以确保公共利益之实现。此外，公共政策回应性的意义还在于甄别公共政策的实施效果是否达到其预期。公众对公共政策的回馈当然包含有肯定性意见和不足性意见。政府敢于对公共政策进行回应并做制度化的改进，本身就是治理能力提高的过程，同时也是政府治理自信进一步增强的表现及外显。

（四）公众有序参与对“需求困局”的缓解

随着经济社会的发展，公众对政府提供公共产品和公共服务的能力提出了较高要求，即公众的需求预期在社会转型过程中会不断膨胀。这种趋势对政府供给能力提出了很高的要求，政府相对较低的供给能力与公众快速膨胀的需求之间便出现了一个困局。有序参与使公众可以切实的参与到公共政策制定过程中，了解到公共政策制定的复杂性和公共利益整合、分配的困难性，能够有效缓解社会发展转型过程中出现的“需求困局”。

（五）公众有序参与对权力寻租现象的防治

公共政策公共性的最直接体现是每个有意愿参与的公众单位都可能成为公共政策的参与主体。也就是说在政府主导下，公共政策参与主体多元化成为可能。这意味着公共政策主客体的界限不再那么清晰，同样意味着公众保障自己的利益成为现实。在公共政策制定的过程中，公众可以顺利表达自己的利益诉求并且能够将自身利益有效嵌合到公共政策之中。公众有序参与为特定公共政策制定主体寻求部门不合理利益设下不可逾越的障碍，为某些特殊群体谋求不法利益建立起防火墙，可以对公共政策制定主体借助公权力进行寻租做到有效治理。

〔参 考 文 献〕

〔1〕〔美〕格罗弗·斯塔林.公共部门管理〔M〕. 陈宪，等，译.上海：上海译文出版社，2003：123.

〔2〕万斌，等.社会地位、政治心理对公民政治参与的影响及其路径〔J〕.社会科学战线，2010， （02）.

〔3〕崔浩.马克思主义政治参与观及其实践意义〔J〕.毛泽东邓小平理论研究，2011，（08）.

〔4〕陈振明，等.“政治参与”概念辨析〔J〕.东南学术，2008，（04）.

〔5〕李涛，等.扩大公民有序政治参与，完善权力监督制约机制〔J〕.政治学研究，2008，（03）.

〔责任编辑：张平凡〕