论诉中监督在司法实践中的困境

刘宗德

摘要：《民事诉讼法》让审判违法行为检察监督有法可依，为检察机关特别是基层人民检察院注入一剂强心针，《监督规则》再进一步规定违法行为检察监督的监督范围、监督对象和监督方式，2013年，全国违法行为检察监督案件大幅度上升，监督起到比较明显的效果。但是，在成绩的背后，暴露出来的问题不容乐观。

关键词：监督方式；监督失衡

一、 监督方式的困境：检察建议力度不够

《检察大辞典》对“检察建议”定了概括性的定义：“检察建议是人民检察院履行法律监督职责和参与社会治安综合治理的一种形式。”*根据2009年《检察建议规定》第一条，“检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式”。从检察建议的定义来说，检察建议并不是专门针对法院的监督方式，而且，《检察建议规定》也并没有规定有关单位收到人民检察院发出检察建议后的是否回复等问题，因此，在笔者看来，检察建议产生时的监督力度就是柔性的，不是硬性的监督措施，这也为民诉法施行后检察建议这种监督方式得不到法院重视埋下隐患。但是由于检察建议具有柔性司法、协商式司法的特点，监督方式更灵活，效率较高的优势，于是2011年《若干意见》第9条规定人民检察院可以对人民法院审判程序中的违法行为提出检察建议，同时第10条也规定人民法院应当在一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民检察院。《若干意见》施行后，实践中有的地方做出了成效，于是2012年民诉法吸收了检察建议的内容，但是只是笼统性规定，至今法检两家也未就审判违法行为检察监督会签文件，导致审判违法行为检察建议监督力度不够的问题不能被解决。

二、 监督结果的困境：有赖于法检两家的关系，重配合，轻制约

按照《若干意见》第10条规定，检察建议的效力有三：第一是启动效力。检察建议能引起法院的处理程序。人民法院应当对检察建议所针对的审判活动进行处理，不能置之不理。第二是期限效力。人民法院应当在一个月内作出处理，不能久拖不决。第三是回复效力。人民法院应当将处理情况书面回复人民检察院，不能“内部消化”。但检察建议仅是启动监督程序，最终结果仍是法院自身审查纠正，法院在审查检察建议过程中，可以同检察机关协调沟通，即制约与协调配合相结合，能使检察建议法律监督效果发挥到最大，这也是检察建议入法的应有之义。在2012年《民事诉讼法》实施以前，主要是法律依据是《若干意见》第9条，由于规定过于原则性和抽象性，检察机关在开展此项业务时主要靠与法院之间的沟通。2012年《民事诉讼法》虽然让审判违法行为监督监督有了法律依据，而其过于笼统的规定仍然缺乏可操作的具体措施，法院仍秉持原有理念，对民事审判违法行为检察监督持抵触情绪。民诉法施行一年多来，在检察院与法院关系相对和谐、沟通相对顺畅的地区，检察建议的采纳率比较高，但绝大多数地区反映的结果是工作开展困难，主要是法院方面的态度问题。就小而言，笔者所在的重庆市*区人民检察院所对应的人民法院而言，民事审判违法行为检察建议的三个效力都未能体现，对于检察院提出的审判违法行为监督检察建议，该人民法院采取的是不理睬、不回复、不纠正的“三不”政策，就大而言，根据高检院的调研情况，全国各地人民法院对检察建议不重视情况比比皆是。因此，对于检察建议是否能被采纳，绝大多数地方看法检两家的关系情况，如果法院配合，则检察建议工作开展比较顺利，否则则举步维艰，监督与被监督角色错位。法检两家本应是互相配合，互相制约的，现实是重配合、轻制约，不符合法律对法检两家关系的定性。

三、 监督实效的困境：成果不明显

今年6月，为全面了解掌握全国检察机关办理民事行政诉讼监督案件情况，高检院民行厅组织开展民事行政诉讼监督案件质量评查活动。重庆市检察院民行处也组织人员对辖区办理的案件预先进行评查，结果不容乐观。从各个院提出民事审判违法行为监督的检察建议内容来看，基本都是针对小的、非常轻微的违法行为，有的检察院对人民法院法官开庭未说普通话、书记员未正规着装等不属于法律上的小问题也提出检察建议，法院的回复也是简单统一格式，有为应付考核制作数据之嫌。民事审判违法行为检察建议设立初衷是通过外部监督的力量，达到规范人民法院审判程序和审判人员在审判中的行为，使审判合法、有序进行。因此，民事审判违法行为检察建议提出应是严肃而谨慎的，正如《监督规则》第99条第一至第十二项采用列举式方式规定，人民法院的审判程序或审判人员的违法行为侵害当事人的诉讼权利，或其他较为严重违反法律规定的情形，即使第十三项是概括性兜底条款，其违法程度也应与前十二项等同。民诉法与《监督规则》皆规定如此，一些基层检察院为应付考核，曲解民事审判违法行为检察监督本意，对人民法院轻微问题发出检察建议，这种做法是检察机关“搬石头砸自己脚”，不仅会引起法院更大抵触情绪，也阻碍民事审判违法行为检察监督发展，有违检察建议设立的初衷。

四、 监督机制的困境：明确检察建议的效力

即使民事审判违法行为检察监督入法后，各界对其此仍有不同意见。特别是对法院审判程序中的违法行为缺乏科学的评价标准。按照民诉法及《监督规则》的立法本意，法院是被作为违法行为认定的最终机关，即当出现民事审判程序及审判人员违法时，检察机关可以提出审判违法行为检察建议后，但最终确认法院是否有违法行为的机关系法院本身。为维护法院利益，除非是特别明显的违法行为，法院将在最大程度范围内决定维持原决定。没有如抗诉一样能有法定启动再审的效力，多数检察建议将在法院最初审查环节被驳回，出现争议时仍是在上下级法检之间博弈，没有引入第三方的监督措施。笔者认为，民事审判违法行为检察监督不同于审判结果监督，因人民法院是国家审判机关，专职审判权，最后裁判必须由人民法院作出。而在审判违法行为监督上，法检两家出现分歧无法解决时，不应以人民法院的意志为主导，应引入第三方的监督机制，譬如人大，并不会因此损害人民法院的裁判权，这个问题在以后的立法上可以作为考量。目前，检察机关与法院如果出现是否存在民事审判程序违法行为的争议，缺少科学的评价标准。如果第一个问题作为监督机制的层面暂时无法解决，则检察机关当务之急是要与法院正式会签文件，以司法解释的方式明确检察建议的监督效力。对于本文所述检察建议的三个效力：启动效力、期限效力和回复效力，应在会签文件明确。其一要明确启动效力，对于民事审判违法行为检察建议，法院应有专门的受理部门，其必须启动审查机制，审查内容还应在回复中体现；其二要明确期限效力。法院对于已经受理的审判违法行为检察建议，应在规定期限内审查完毕，如有特殊情况不能在期限内完结的，应及时通知发出建议的检察机关，且应规定最长审查期限，不能久拖不决；其三是回复效力，回复内容应明确违法行为的审查内容，问题整改结果，以及对相关责任人员的处理等。（作者单位：重庆广播电视大学）

参考文献：

[1]姜建初. 新民事诉讼法理解与适用[M].北京：中国检察出版社，2012，p100

[2]汤唯建. 民事检察监督制度的十大趋势[M].北京：，载《检察日报》2010，p19

[3]扈纪华.民事诉讼中的检察监督张弛有[N]，《检察日报》，2012，p201

[4]孙家瑞.民事诉讼法修改中如何巩固和发展司改成果[J] 2011，p222