情景规划：大数据在公共外交中的应用研究

周庆安 张珂

自大数据概念被提出之后，新闻传播领域日渐受益于大数据的普及。尤其是在新闻报道、公共关系和政治传播中，数据研究直接或者间接地为这些工作提供了充分的依据和新的表现形式，甚至改变了它们的工作形态。但是在国际传播和公共外交中，大数据的运用才刚刚开始。从根本上说，大数据在公共外交中的运用，得益于两个方面的前提。一是政府和公共数据日渐开源，越来越多的活动可以通过这些数据反映出来；二是数据分析的软硬件条件日趋成熟，数据采集、分析和可视化的能力不断提升。这两个前提决定了，公共外交会在日渐透明的国际传播环境中进行。尤其是维基解密等平台的出现，客观上也加速了外交信息的公开，增加了公共外交的Web2.0时代自媒体的发展，也使外交逐渐走下神坛，数据更易获得及传播。因此，大数据进入公共外交，将是其在传播发展中发挥作用的下一个新增长点。

数据进入公共外交的基础

尽管国际传播既有主权特征，又有公共特征，但基于国际传播的公共外交本身是一种国家战略。为更好地实现公共外交目标，达成国家目的，利用大数据反映现状、研究对策乃至政策评估，就成为公共外交进一步发展的有力推手。

大数据在公共外交层面上的运用，首先需要各国重视数据采集和研究工作。自2009年开始，各国政府就不断在大数据领域加码，美国更是走在各国的前列。2009年，奥巴马政府推出Data.gov，开放政府数据。2010年，美国国会通过更新法案，进一步提高了数据采集精度和上报频度，使得美国数据采集和汇聚体系更加成熟。2012年5月，奥巴马政府发布数字政府战略，进一步明确了数据发布的流程要求。同年9月，日本总务省发布的2013年行动计划，将大数据作为新ICT（信息通讯技术）战略的重点。2013年2月，法国发布的政府《数字化路线图》，将大数据列为国家创新战略重点实施领域之一。而在我国，大数据真正得到重视和应用的起点是2013年。自那时起，以国家统计局为代表的政府部门开始重视大数据的战略合作。今年两会提出的“互联网+”的概念让大数据受到更多人的关注，清华、北大等高校也相继推出了大数据的硕士项目，意欲培养大数据的复合型人才。

但是到目前为止，总体上看，大数据的应用更多地停留在商用及科技、统计层面，还未能有效地对国家治理、国家层面的政策制定产生足够影响，尤其是在公共外交领域，大数据还是一个新鲜事物。基于此，美国国务院公共外交咨询委员会在2014年专门出台报告《数据驱动下的公共外交》，对大数据与公共外交的发展互动展开研究。部分研究揭示，大数据一旦投入公共外交的研究和运用，将会极大地提高公共外交的执行力和效果。作为一种带有极强主权色彩和国家意识的外交形式，公共外交中的数据运用有上游、中游和下游的三个维度。处于不同“维度”的数据所产生的作用也是不同的。

公共外交，主要是一个国家针对其他对象国的公众或国际舆论传播信息、塑造形象的传播过程。公共外交中数据运用的上游，主要是对对象国和地区的数据情况的采集和分析。在目前的国际舆论中，主要的信息来源于智库、媒体和民意调查的范围。这其中的数据以态度为基础，分为认知度、关注度和依赖度这几个主要的领域。上述领域的数据，都会对公共外交的操作起到直接的帮助作用。

而所谓中游，是指公共外交在操作层面上，会日渐重视反馈明确、量化鲜明的渠道。自21世纪开始，新媒体尤其是社交媒体推动了公共外交的数字化浪潮。以美国国务院的公共外交工作为例，其国务院旗下运行了一千余个社交媒体账号，包括Twitter、Facebook，也包括微博。甚至缅甸果敢方面，也在新浪微博拥有其账号。而不少国家的公共外交，更重视数据的可视化，通过图标、量化趋势等方式，呈现原本需要借助大使演讲来完成的部分内容。渠道的拓展、呈现方式的增多让大数据得到更加广泛的施展空间，推动公共外交效力的发挥和目标的达成。

所谓下游，是指在公共外交活动之后，针对活动本身或者效果进行的分析和评估工作。有了上游数据和中游的量化平台的运作，下游的评估工作就更可以通过数据来完成。量化的评估工作，分为短期和长期两种。短期的数据采集，主要针对公共外交中的某些项目及具体活动开展。在有明确对象的场景下，公共外交的效果可以进行量化分析。但长期的评估工作，尤其是在针对一个系列公共外交活动的影响和效果的判断上，更需要建立国家形象数据库式的系统。在这个方面，英国《卫报》的做法值得各国政府借鉴。《卫报》分析了维基解密的三十余万份伊战资料，通过对其内容的量化最终形成一个开源数据库，使得后续对伊战的报道和当前伊拉克内部冲突的分析变得更加直观和全面。落脚到公共外交上，政府也应充分整理已有的闲置数据资源，形成辅助决策及效果评估的数据库，并建设反馈机制，让数据始终流动可用。

数据在公共外交中的运用

在公共外交方面，国内不少学者已经开始研究数据在其中的应用。大数据对公共外交的影响主要体现在以下几个方面：形势研判、决策模式、网络外交引入、效果评估。

第一，就形势研判而言，大数据的核心和目标就是预测。通过对网络尤其是社交媒体上的数据进行实时监测和分析，可以掌握舆情动态，对可能发生的状况进行预判，建立预警机制。从研判的角度上看，最核心的内容是选择数量维度。由于公共外交的形势研判大多是情况和案例的汇总，选择什么内容进行量化比较就变得非常关键，有效的量化才能达成有效的预警。例如，李塔鲁通过分析上百万篇新闻，从情绪视角进行研究，发现2011年“阿拉伯之春”发生之前，国民情绪的变化有助于预测利比亚和埃及将要发生革命。

第二，大数据也会改变传统的公共外交决策模式。传统公共外交主观性较强，政策背后的数据及事实支撑相对较弱。而通过数据收集、数据挖掘、数据分析，分析受众需求，研究当下公共外交合适的着力点，可以改变决策的过程，制定出更具针对性、科学性、及时性的公共外交决策。公共外交的分析及决策带有浓厚的主观性，而建立量化的分析机制可以取长补短，填补原有决策过程中资料参考不足、偶然性较大的弱点。长远来讲，建立公共外交的数据库势在必行。当然，值得重视的是，公共外交是一种长期的态度影响和改变进程。而公共外交的决策常常有应急和短期的需求。尤其是在应急时，一个完善的数据库及分析体系可以帮助决策者在更短的时间内研究出可行性更强、更符合实际性需求的决策。

第三，网络及新媒体外交的引入使得大数据大有可为。网络及新媒体改变了传统的公共外交形式，不仅使得各国公共外交进入“线上推广”时代，公共外交的形式和手段发生变革，同时网络所存储的海量数据本身就是数据集合，这也使得公共外交的可测量性增强。在网络时代，大数据将与新媒体进行深度融合，从更深层次、更广领域促进本国政府与外国公众的互动，形成本国政府引导、外国公众参与、最终本国政府对与外国公众互动的数据进行挖掘的公共外交新模式。

第四，大数据将推动公共外交评估的科学化。以往，公共外交的评估手段主要包括抽样调查、访谈、对比研究等传统的定性研究方法，引入大数据的测量、挖掘将使评估更客观、真实。尤其是针对一些短期项目而言，通过大数据调研评估、改进，并将结果反馈到新项目中，实现良性循环，将有助于公共外交长期目标的达成。当前，公共外交亟需“伴随性量化”。这主要是指数据随时跟进到公共外交的活动中，根据数据的变化形态，调整公共外交的内容和方向。比如在语言文化教育类的公共外交中，我们就可以适当地根据评估反馈不断调整教育和传播的内容。

数据与公共外交的情景规划

随着数据的不断进入，公共外交中的情景规划开始变得可能。情景规划（Scenario Planning）是二战后一种军事规划方法，美国空军曾应用其推测竞争对手可能采取的措施并作出相应准备。随后，该方法被应用于商业预测，取得了有效成果。但是，目前这方面在政策制定领域还没有得到有效的利用。对于公共外交等公共政策的制定而言，情景规划是一种弥合学术研究和政策分析差异的方法。学术的特点是深刻和严谨；而政策分析以务实为特色，成果是其导向，远见为其要素。情景规划就是把二者结合起来的实践活动，旨在利用学术领域的概念以及严谨的学术方法来协助决策者。例如，美国学者就曾经借助情景规划的方式研究中国未来的发展，其主要步骤，一是借助当前信息构建情景模式，利用理论及学术知识构建某件事可能发生的环境；二是通过模式进行预测，对可能出现的远景进行介绍；三是以情景为基础分析，从而进行战略规划。

具体而言，情景规划就是为了填补学术领域与政策领域的鸿沟，建立一个“边界领域”。在这个领域内，学者利用自己熟悉的专业知识在擅长的领域内制定出一定的情景，包括识别这些领域的发展指标及变量，以便于进一步分析。情景提供了一种机制，它可以限制不确定性，能够通过找出内部和外部的变量、动因、趋势、通配符和标志物来描绘合理的结果，采用这样一种方法从根本上有助于微调关键决策者和战略家的决策过程，并且使之多样化。从本质上讲，它能够“帮助管理者改变对于现实状况的主观看法，使之更加贴切地符合实际情况以及可能的未来情形”。

在公共外交政策的制定过程中，决策者及其助手通常疲于应对各种日常事务，缺乏时间及精力对某一具体问题、具体国家进行分析。而相反，学者经常在某一具体领域浸淫数年乃至数十年，对特定问题有更加深刻的理解。对于公共外交而言，随着领域细分与话题的多样性，利用“情景规划”进行公共外交决策是未来必然的发展方向。尤其是针对一些危机性、突发性公共外交事件时，如能提前通过“情景规划”的手段进行评估分析，并设想应对措施，在真正面临问题时就能游刃有余。例如，荷兰壳牌石油公司的情景规划小组就曾在1972年预想和设计了“能源危机”的场景。结果，当1973年至1974年冬季 OPEC（石油输出国组织）宣布石油禁运政策时，壳牌成为惟一一家能够抵挡这次危机的大石油公司，并跃居世界第二。

随着大数据在公共外交工作中的应用，情景规划就变得更有可操作性。因为数据的使用对于构建更加合理、具体的情景是必不可少的。同时在对情景的分析过程中，量化指标的统计、分析也需要大量数据的配合。通过对互联网上存在的海量数据的分析及关键词的索引，许多隐藏在数据背后的情绪和事件将浮出水面，这些情景就是公共外交发展可能面临的困境和难题。正如可以通过情绪视角预测“阿拉伯之春”，通过不同角度的数据分析建立公共外交的“情景库”一样，大数据将会在危机到来时发挥巨大功效。

当前，大数据在公共外交中的应用还处于较低水平，究其原因，主要是体制组织障碍与研究本身的桎梏。首先，在体制方面，传统的科层化决策方式没有为大数据应用提供空间，部门之间利益的角力也使得决策难产，减缓了资源及数据的流动性、开放性、共享性。出于“报喜不报忧”的心态，公共外交数据的真实性难以保证，现有评估的内容也更多的是正面的评价而非缺点和问题。其次，由于官方的公共外交评估机构及独立的第三方评估机构的介入，公共外交尤其是效果评估基本处于监管的空白领域，没能形成有效的反馈机制。最后，相关人员的大数据意识有待加强，大数据的技术性人才相对缺乏。另外，政策及资金支持未与实际发展状况配套，也是制约大数据应用的重要方面。目前，大数据在公共外交长期效果的测量及预判方面，仍存在一定的局限。其主要原因在于，公共外交中提供的更多的是聚合数据而非分类数据，比较性的数据也较少采用。部分数据可能一开始就具有较大的“水分”，这也影响了数据分析的有效性。

在公共外交的活动中，引入大数据的应用将对公共外交整体活动的进行提供有效支持，但是也不能一概而论，传统的经验主义研究也是不容忽视的。从根本上看，公共外交有所在国自身的政治考量和形象塑造需求，在应用大数据对公共外交的测量过程中，不能与公共外交的目的、战略设计脱节，否则，单纯的数据分析将毫无意义。