农牧区加强法治建设的思考

摘 要：农牧区法治建设任重道远。稳住了农牧民就稳住了农牧区的一切，切实保护农牧民的合法权益是一项长期而艰巨的历史使命，各级农牧区机关要通力合作，共同推进我国农牧区的法治建设，为社会主义新农村、新牧区建设保驾护航。

关键词：农牧区；法治建设；现状；思路

去年，笔者被组织下派到刚察县伊克乌兰乡挂职锻炼。为了更加深入地了解农牧区的法治建设状况，我利用闲暇时间，在乡政府附近的农村牧区进行了调研。通过询问受访者，发现现阶段农牧民的法律知识非常匮乏。在好多农村牧区出现了许多令人很难想象的情况。某村的村干部，把赌场设在了村委会办公室，而他竟理直气壮地说：“家里地方小，办公室里地方宽敞采光好。”；某村一位牧民，在与他人发生草场纠纷后，竟带人冲进他人家中，将其家中牲畜赶走。有些在我们看来是常识性的法律知识农牧民却不理解，在他们看来，在边远农牧区，道德规范往往起决定性作用。他们很少接触法律，有些农牧民甚至从没有与法律打过交道，这是边远农牧区农牧民的生活环境及地域环境有很大关系的。本文通过对调查的情况加以分析，结合理论知识，谈一谈边远农牧区法治建设现状及加强法治建设的想法。

一、边远农牧区法治建设的现状

近几年农牧区法治建设有了很大进展，经过六个“五年普法”教育，农牧区的执法工作和执法机构、执法队伍建设也有了一定的加强。但是农牧区法治建设尚不适应新时期形势发展的需要，离依法治国，建设社会主义法治国家的要求还有很大差距，不能推动和促进社会主义新农村新牧区建设伟大工程。首先，农牧区各类案件的发案率一直居高不下，全区各类案件中有80%出自农牧区。农牧区成为各类案件频发的“重灾区”。其次，农牧民所掌握的法律知识十分匮乏，农牧民“不学法”、“不懂法”、“不用法”，甚至“不信法”，他们对“习惯”的依赖度明显高于法律法规。另外由于农牧区一般地域狭小，人口流动性不强，基本上属于“熟人社会”，农牧民处理已发案件的方法往往是“方便快捷”的“私了”。这无疑助长了犯罪分子的嚣张气焰，给整个社会带来了严重的后果和隐患。

农牧区法治建设落后的原因：第一，法治宣传教育落后，基层普法治理领导和办事机构大都是功能不齐全，职能不协调。比如说在进行调研的牧业村，普法领导小组就是村干部的原班人马，而且没有独立的办公室。规章制度不完善，责任不落实；普法经费不到位，在我所调研的村，普法经费为零；工作发展不平衡，存在大量的盲区和死角。而广大农民则因为不懂法，不用法，无法用法律武器保护自己，导致了这种情况愈演愈烈。第二，对农牧区法治建设的重要性认识不足，没有把法治建设放到重要的位置。在日常生活中约束农牧民的往往不是法律法规，而是在农牧民中形成的习惯或是道德。有些农牧区基层干部不依法办事，甚至出现“以劝代法”，“以言代法”的现象，任意侵犯农牧民的合法权益。还有人认为在农牧区不用过分强调法治，依靠习惯或道德足以形成良好的社会关系，而这正是与农牧区的高发案率互相矛盾。第三，立法者非常容易忽视关于调整农牧区及农牧民关系的法律法规的制定，所以我国还没有建立非常完善的农牧区法律体系。因为农牧区的生活相对单一，远远没有城市复杂。现阶段在广大的农牧区面临着执法“人员少”、“素质低”，“不规范”等诸多弊病。导致在有些地方法律形同虚设，人们不犯重罪就可以逃脱法律的制裁。这更使一些人肆无忌惮，目中无法，三番五次的触犯法律。第四，从解决纠纷的途径上看，在农牧区发生的案件（除刑事案件外）一般标的小、告状难、打官司难。尤其是农村经济纠纷，其起因很多时候就是因为一片草场，一只羊等等。从农牧区基层干部和广大农牧民的法律素质来看，存在着法律意识淡薄，人情大于法理的情况。人们往往觉得这种小事不值得打官司，不如“私了”来得快，而法院等司法机关也觉得连这种小事也要“对簿公堂”，显然是对司法资源的浪费。

农牧区法治建设滞后的危害：第一，法律知识在农牧区的匮乏使广大农牧民缺乏对法律的了解和掌握，农牧区成为了法律的“盲区”，在农牧村，法律甚至没有村干部的“指示”有力度，法律成了某些人为非作歹的“保护伞”。第二，农牧民在发生纠纷后，往往通过调节，妥协的方式来解决。当调节与妥协无法解决问题的时候，人们便会选择放弃或降低自己的合法权益来达到“大事化小，小事化了”的目的，这样，非但不会对自己的合法权益进行保护，反而会被一些别用用心的人所利用，欺骗，从而导致自身合法权益的进一步丧失。第三，农牧区普遍受约束于习惯和道德，由此便产生了“村规”，“族法”等封建制度，而这些封建制度又常常与法律相违背。当农民们所遵循的“村规”与庄严地法律相抵触时，人们往往会不知所措，从而导致更严重的后果发生。

二、边远农牧区加强法治建设的思路

1.要使法律在边远农牧区正真深入人心，最根本的就是彻底转变观念

这里的转变包涵两层意思，首先是立法者的观念，让立法者充分认识到农牧区法治建设的重要性。加强农牧区立法与城市立法的协调性与差别性，从成熟的城市立法中批判地吸收有益经验用于改善农牧区立法；其次是改变农牧民的观念，让农牧民充分地理解法律的重要性及权威性，树立法律的绝对权威地位，让他们自主地服从于法律的约束。

2.加强农牧区法治教育和法律服务，加强法律宣传

当我们做到“有法可依、执法必严、违法必究”后，还要考虑到：只有让农牧民知道掌握法律知识的重要性和权威性才能使农牧民更好地，更加主动地运用法律武器维护自身的合法权益。这时，宣传工作就显得尤为重要了。如何更好地向农牧民宣传法律知识是一项长期而艰巨的任务，我个人认为要做到坚持以人为本的科学发展观，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，把服务农牧民、提高农牧民法律素质、切实维护农牧民的根本利益作为农牧区法治宣传教育工作的出发点和落脚点。要结合不同地区、不同层次农牧民群众的文化需求和思维习惯，选择广大农牧民群众最喜爱。最容易接受的宣传方式，使人们在潜移默化中增强法律意识在寓教于乐中提高法治观念。要针对不同对象，采取不同方式，因地制宜，注重实效，不断加强法治宣传教育的吸引力、感染力、说服力。营造良好的法治氛围和良好的法治环境。从而影响和带动更多的农牧民加入到社会主义法治社会的建设中来。

3.加强素质教育，增强自我发展的能力

农牧区法治落后的一个重要的原因就是缺乏法律方面的人才，农牧区本来就缺乏本土法律人才，而且一旦（下转第80页）（上接第78页）有了法律人才又往往留不住。所以，我认为农牧区一定要加大教育扶贫、科技扶贫、人才扶贫，文化扶贫，大力培养本土法律人才并努力使他们留下为家乡做贡献，增强农牧区的后续发展力量提高现有的法律人才水平。

4.加强农牧区法治建设，还要解决有法可依的问题

我国社会主义市场经济条件下的农村法律体系框架初步形成，但正如我前面提及的那样，农牧区立法存在着缺陷，还需继续完善。一是农牧区立法内容不够全面，有些地方还处于无法可依的状态；二是立法质量不高，一些法律法规带有较为浓厚的计划经济色彩；三是立法层次低，调整农牧区社会关系的规范性文件主要停留在行政法规、地方性法规和部门规章的层次上，等等。所以，建立健全建设社会主义新农村、新牧区的法律体系，立法、改革的任务还很重。

5.保障法律实施，规范农牧区行政执法

要提高农牧区行政执法水平，加强农牧区行政执法力度。首先要实现执法主体、执法内容、执法责任法定化，明确农牧区执法部门的职责，不让农牧区的“普法领导小组”成为一个摆设。其次要通过多种方式，培育执法人员执法为民的理念，提高自身的业务素质和道德水平。再次，要加强公安派出所和乡镇司法所等基层政法机构建设，充实力量，完善制度，使之成为解决农牧民实事的基层机构。司法是公平正义的一道最重要的防线，要保障农牧区的改革、发展和稳定，必须解决农牧民告状难、打官司难的问题。同时，提升基层法院法官的素质，强化监督制约机制，保证高效公正司法。最后。一定要克服地方保护主义，保证司法终局裁判的威慑力。

6.必须完善和规范人民调解工作的组织机构、队伍建设、程序制度

农牧民在发生纠纷的时候首选的就是进行调节，所以加强对专职调解员的集中培训，提高整体素质和服务水平，稳定和充实司法行政队伍。在调节工作做好后，还应在农牧区建立法律服务机构，比如，基层人民法院、基层公安机关和基层人民检察院可在各个村设立法律咨询站。并且培养一些懂法律的村干部，充分发挥他们的带头作用，在村委会中设立专门的“法律咨询处”，方便农牧民了解法律知识。

作者简介：

冯文义，中共青海海北州委党校高级讲师。

（作者单位：中共青海海北州委党校）