高职教育评估与教育问责的联动发展

[摘要]教育评估的偏废与教育问责的缺失限制了我国高职教育的内涵式发展。教育评估与教育问责存在相互作用的内在关联，二者的联动是构建高职质量保障体系的关键。保障教育問责主体的平等性和评估主体的独立性，明确教育评估与问责客体的责任，提升教育评估与问责的制度化水平以及注重高职的本质与特性是构建高职教育评估与教育问责联动机制的前提和保障。

[关键词]高职 教育评估 教育问责 协同联动

[作者简介]马亿前（1991- ），女，浙江东阳人，华东师范大学职业教育与成人教育研究所在读硕士，研究方向为职业教育课程与教学。（上海 200062）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2015）23-0013-04

2012年发布的《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》标志着我国高职教育在经历了大规模的数量扩张之后步入了“以追求质量”为导向的内涵式发展阶段。重视和提升高职教育质量是这一阶段的核心课题，而教育评估与教育问责作为教育质量保障与提升的重要手段日益成为社会各界关注的焦点。我国高职教育评估与教育问责当前面临什么样的困境，该向什么方向发展？本文尝试在提升高职教育质量的语境下，将教育评估与教育问责置于同一分析框架，摒弃传统的“就教育评估谈教育评估”和“就教育问责谈教育问责”的研究理路，构建高职教育评估与教育问责的协同联动机制。

一、高职教育评估与教育问责的实然困局

1.高职教育评估“形同虚设”。自2004年开始，我国高职教育评估工作在促进高职院校加大投入、改善办学条件、加强和规范教学管理等方面发挥了不可否认的积极作用。但是，当前我国高职教育评估在发展中却陷入了“形同虚设”的困局，实践中存在各种“异化”现象。高等职业教育评估存在“量化情结”“优秀情结”“专家组情结”以及“本科情结”四大情结，导致高职院校内涵建设未能得到足够重视，过分重视学科建设，过分重视评估结果，甚至在评估中弄虚作假等问题。高职院校评估存在“政府主导型高职院校评估带来的‘行政化倾向”“高职教育评估价值取向的偏差和异化”“评估模式单一、固化”“高职院校‘内生评估动力缺失，引致各种功利化行为和评估‘失范行为”等问题。总之，这些问题表征都说明高职教育评估已陷入重硬件、轻软件，重结果、轻过程，重静态、轻动态，重形式、轻实质的误区当中，使得评估工作在评估目的、评估方法、评估标准、评估过程等方面都出现了偏差与异化，导致高职教育评估对高职院校的导向、激励、治理等多方面功能都无法发挥作用而形同虚设。

2.高职教育问责“有名无实”。虽然我国早在1991年就颁布了《教育督导暂行规定》，实施了教育督导制度，但并未从真正意义上涉及问责。直至2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》才提出“完善督导制度和监督问责机制”和“严格落实问责制”，并对“问责制”的内容做了具体解释：“主动接受和积极配合各级人大及其常委会对教育法律法规执行情况的监督检查以及司法机关的司法监督；建立健全层级监督机制；加强监察、审计等专门监督；强化社会监督。”然而，该条款只涉及教育督导制度问题，并没有规定教育问责具体的实施与运行制度。也就是说，我国高职教育领域缺乏关于教育问责的具体可操作的法律法规，并未建立起完整的教育问责制度。规范、清晰、科学的教育问责制度的缺失导致政府与高职院校的教育责任模糊化，问责手段与程序缺乏可操作性，问责后果得不到落实等。当前我国的教育问责仍然停留在只有出现重大行政失误或严重违反法律法规时才采取“教育部门官员引咎辞职”“政府道歉”等措施的低端、无效的责任追究层面上。客观地说，目前我国的高职教育问责制有名无实。

3.高职教育评估与教育问责的隔离弊病。高职教育评估与教育问责的隔离是导致教育评估“形同虚设”与教育问责“有名无实”的根本原因，进而也成为阻碍高等职业教育发展的最大障碍。

目前，我国高职教育正处于从外延扩充转向内涵建设的关键时期，高职院校面临着许多挑战，诸如高职院校的办学理念不能适应产业升级以及现代职业教育体系建设的要求、高职院校管理不能适应规模快速发展以及提高管理质量的要求、高职院校难以激发企业参与校企合作的动力、高职院校师资队伍的数量和质量不能适应产业升级发展的要求等。构建高职教育治理体系是解决这些涉及高职教育质量、运行逻辑、控制过程等问题的关键，教育评估与教育问责作为高职教育治理体系中质量保障体系的重要组成部分，对高职教育的发展有着深刻的影响。高职教育评估与教育问责同为教育质量监督与保障的手段，二者各自为政、相互隔离就意味着高职教育质量保障体系的支离破碎，导致高等职业教育发展方向不清晰、政府与高职院校的责任模糊、高职院校绩效无人问津等问题，牵制了高职的发展。

二、高职教育评估与教育问责的应然勾连

教育评估与教育问责是相互独立又相互关联的两个体系，教育问责是教育评估的应有价值，教育评估是教育问责的必要保障。二者的内在关联决定他们的隔离必然产生弊病，而当二者达成协调有机的联动时，则能构成高等职业教育质量提升与保障的有力支撑。

1.高职教育问责是教育评估的应有价值。教育评估具有导向、激励、鉴定、诊断、调节、监督和问责等功能，其目的不仅是检测质量状况，更重要的是改进和提高质量水平。①然而，我国高职教育评估实质上却仅仅表现出其遴选功能，诊断、调节、监督和问责的功能常常被忽略。其根本原因是，我国社会大众与教育体系都弱化了教育承担者在实行教育权利的同时所应该担负的教育义务与责任，责任感的弱化以及追责制度的缺失直接导致教育质量的停滞乃至下滑。只有建立一种“谁接受了多少教育委托，谁就要承担多少教育责任、承受多少失职追责后果”的机制，教育体系才能真正向家长、学生、社会交出满意的答卷。教育问责制即是完成这一使命的系统化的责任追究制度。

教育问责制能够通过运用制度化的评估、汇报、证明、回答、奖惩等一系列方法有效促进教育质量的改进。单凭高职教育评估的一己之力是无法实现其问责功能的，高职教育评估需要通过教育问责来体现其价值。这是因为，第一，教育问责能够体现教育评估目的的价值。教育评估与教育问责联动，明确了评估的目的是通过判定教育公共权力平衡与否、教育资源分配公平与否以及考核教育绩效来促进高职教育的发展。第二，教育问责能够体现教育评估指标的价值。教育评估与教育问责联动，评估指标就与追问的责任相一致，评估指标体系便有了核心，指标的确定就不再混乱无序。第三，教育问责能够体现教育评估结果的价值。教育评估与教育问责联动，评估结果就成为问责的判断依据，成为具有权威性的指标，从而摆脱其最后仅仅成为无意义文字报告结论的命运。

2.高职教育评估是教育问责的必要保障。教育评估是失责行为发现的工具，是教育问责的重要前提和方法，是实现问责的必要保障。评估与实行教育问责制度的逻辑主线息息相关，主要表现在以下三个方面：

首先，评估过程是问责程序的重要环节决定了教育评估是教育问责的必要保障。教育问责制是一个系统化的责任追究制度，包含权力授予、明确责任和全面实施体系化控制等内容，包括对责任的解释、评估、判断和追究等环节，追求达成权力与责任、义务的平衡。就教育问责制度本身来说，评估作为其中十分重要的一环，保障制度的程序性与有效性。缺少评估，问责就无法对问责客体的实然状况做出客观的判断，更无法进一步实行责任追究。

其次，评估指标是问责内容的具体表征决定了教育评估是教育问责的必要保障。教育问责制度的首要环节就是对授予教育承担者的权利、义务与责任即问责的内容做出明确的解释与规定。评估指标是问责内容的载体，能够将宏观的问责内容转化为一系列具体、细微的可测量、可描述、可评判的指标，从而从各个方面评估问责客体的实际状况。

最后，评估结果是问责后果的根本依据决定了教育评估是教育问责的必要保障。教育问责要进行最后的责任追究、奖惩指导等，都必须对问责客体实然状况与其责任目标之间相差的距离做出程度上的判断，从而决定对问责客体采取什么样的问责后果。评估结果是问责客体在业绩与效率上实然状况的真实反映，因此也成为问责决断的重要依据。

3.高职教育评估与教育问责的联动效应。教育评估与教育问责均是高职教育质量提升与保障的关键环节与手段，二者的隔离不仅使教育评估体系与教育问责体系都陷入困局，而且也使保障提升高职教育质量的效果大打折扣，因此要构建评估与问责的联动来打破这种困局。联动，顾名思义，是因二者内在的关联性，其中一者运动变化，另一者也跟着运动变化的活动。也就是说，构建的教育评估与教育问责的联动是一种动态的、一环接一环的、有规则并相互影响的运动机制。二者联动产生教育评估向上生长、教育问责向下扎根的效应，二者如树与藤，相互支撑，共同生长。

从国外教育问责与评估的优秀经验来看，二者联动是提升与保障教育质量最为有效的途径。在美国职业教育质量保障体系中，二者联动在问责实施程序与质量评价指标体系方面表现得尤为突出。首先，美国职业教育质量问责在实施过程中包括计划制订、评价报告和结果反馈三个阶段。在问责计划获得批准后，各州政府在全州范围内收集相关数据后形成评估报告并每年向联邦教育部上交，汇报本州在达成绩效标准的过程中所取得的进步，联邦教育部收到报告深入分析以后提出改善计划或予以处罚。其次，美国的职业教育质量指标体系包括核心指标、附加指标和已有指标三种类型。其中，核心指标是《帕金斯法Ⅳ》给定的全国范围内都需要评价的指标，主要包括学生学术成就、文凭获得率、就业率等指标；附加指标和已有指标则是各州根据自身的实际情况设置的。这些指标无一例外都与问责内容相一致，为判断问责对象是否达成预定绩效目标提供了基础。

三、高职教育评估与教育问责联动发展的前提条件

结合当前我国高职教育质量保障体系的实际状况，借鉴英美等发达国家的丰富经验，笔者认为以下四个方面是成功构建高职教育评估与教育问责联动机制的前提条件。

1.保障高职教育问责主体的平等性与评估主体的独立性。现代民主政治下，教育问责的主体是多元的。我国高职教育以公办学校为主，学校的经费主要来源于纳税人的赋税，纳税人首先是向学校和教育管理部门问责的主体。除此以外，对于高等职业教育来说，还要接受政府教育行政部门、学生及家长、经济市场、社会舆论等多个利益相关者的问责。有效的问责强调利益相关者在过程中的平等性，要求全面考虑来自各方的价值观，给予利益相关者平等的能力与权利。我国当前的教育问责制度中政府占据强有力的优势地位，因为有形的权利与义务通常都是由政府授予，优势地位一旦变成主导地位，那么教育问责也就必然产生“行政化”倾向。因此，必须平衡各方权益，使各个利益相关者参与其中，以保证他们的利益与需要。

问责是利益相关者在自我立场上的意愿表达，评估则是一个反映客观事实的过程。因此，评估主体不能代表利益相关者中的任何一方来进行评估，应保持其独立性；同时，评估又是一个需要利益相关者共同参与的过程，评估主体应包括来自政府部门、学校、行业等的专业人士。以英国高等教育绩效评估为例，对全英所有大学进行的绩效评估及其绩效报告的发布均由绩效指标指导小组（PISG）完成，该小组的成员来自政府的各个部门和英格兰、苏格兰、威尔士高等教育基金委员会及高等教育统计局、大学、学院等。

2.明確高职教育评估与问责客体的责任。在构建教育问责与教育评估联动机制时，在形式上必须要以文件来明确教育问责客体的责任，使教育评估有理、问责有据。如美国的职业教育问责制中，首先是在法律上明确了州政府的职责。《2006 年卡尔·帕金斯职业技术教育改进法案》对美国职业教育实施问责的目的、州绩效措施、核心绩效指标等进行了详细明确的规定。其次，在此基础上，美国各州还必须向联邦教育部门提交州问责计划，包括展示本州计划构建的质量问责指标体系，并说明各项指标的具体测量方式；明确本州未来两年内在每一个核心指标上计划达到的绩效标准；描述本州将采取哪些措施，保证所获得数据的精确性、可靠性和兼容性三方面的内容。职业教育法案和问责计划具体化了问责客体的责任，增强了教育评估与问责的有效性。

在内容上，教育评估与教育问责客体的责任不仅要包含行政上、道德上、法律上的宏观责任，更重要的是要囊括一定时间限制内的绩效责任，这种绩效责任的可测量性与可描述性也极为重要。如美国州政府向联邦政府提交的职业教育问责计划中就明确罗列了政府的绩效责任标准与其测量方法。高等职业教育管理部门的主要绩效责任包括出台高职教育政策、管理与配置教育资源等，高职院校的主要绩效责任则包括院校硬件设施、师资队伍建设、学生学业成绩、学生满意度等。

3.提高高职教育评估与问责的制度化水平。高职教育评估“形同虚设”与高职教育问责“有名无实”证明了当前我国高职教育评估与教育问责的制度化水平都极低，急需提高其制度化水平来促成两者的联动。第一，颁布专门的教育问责制度的法律法规，由法律法规保障教育问责制度的规范性与权威性，以法律法规的形式对问责主体、客体、内容、程序、方法和后果等进行明确而详细的规定，使教育问责制能有法可依、违法必究，使其成为一种真正提升教育质量的长效机制。第二，建立专门的政府机构，其任务是整合教育问责与教育评估实践，确保评估与问责的有序进行。该机构应由政府主导创立，由政府、学校和社会市场等各方人员组成。该机构是接受问责主体的委托对问责客体进行评估、收集评估信息、表达问责主体意愿、沟通公布信息的第三方组织，也为积弊太深各自为政的利益各方提供沟通交流的平台，让利益相关者对问责过程和结果有参与和表达意见的机会。第三，将高职教育评估与问责机制纳入教育管理部门与高职院校的战略计划中，通过文本的形式规范制度，要求教育管理部门与高职院校参与评估与问责。

4.注重高等职业教育的本质与特性。构建高职教育评估与教育问责联动机制必须扬弃“本科情结”，构建与高职教育的本质特性相一致、导向高等职业教育内涵式发展的机制。如何将高职院校坚持以就业为导向，重点培养学生工作岗位需要的技能，深化校企合作、产学结合的人才培养模式，打造专业精、教学优、科研勤的师资队伍等办学特色体现于评估与问责联动机制中是十分值得探究的问题。笔者认为，应着力在以下两个方面体现：一方面，高职教育评估指标体系。评估标准对高职院校的发展有直接的导向作用，高等职业教育向内涵建设发展的导向决定了学校办学水平评估的重点必须落在高职院校课程体系、教学模式、实训条件以及其教师是否具备课程开发的能力、理论与实践一体化的教学能力上。②因此，评估指标体系应当重点开发相关指标。另一方面，高职教育问责后果实施。目前我国高等职业教育发展正处于从外延扩充的丰硕成果转向接受内涵建设新挑战的关键时期，不仅大多数高职院校在发展中遇到包括人才培养目标、专业建设、课程体系建设、教学模式改革、师资水平提升等直接影响办学水平的困惑，而且教育管理部门在高等职业教育发展中也遇到经费如何使用、资源如何配置、政策如何优化等问题。因此，实施问责后果不仅应包括奖励与惩罚两部分，还应把重点放在研究与指导上，促使政府与高职院校共同研究发现与积极实践提高高等职业教育质量的方式与方法。

[注释]

①王永林，王战军.高等职业教育评估的价值取向研究——基于评估方案的文本分析[J].教育研究，2014（2）：104.

②徐国庆.走出高职评估的二元困境[J].职教论坛，2006（12）：1.

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