房地产税还在路上

郁风

8月5日，最新调整过的十二届全国人大常委会立法规划向社会公布，包括房地产税法在内的34项立法任务亮相其中，这意味着备受关注的房地产税法正式进入全国人大的立法规划。

有报道称，房地产税或最快2016年完成立法，2017年全面开征，未来征收有望通过划定“豁免征收面积”来确定起征点，人均免征60平方米为目前内部的主流意见。

但有关专家在接受《中国经贸聚焦》记者采访时表示，房地产税立法可能需要较长时间，能否在本届人大任期内，即2018年初之前获审议通过，立法后是否马上开征，都还是未知数。

上海财经大学公共政策与治理研究院院长胡怡建教授同时表示，房地产税的首要问题并不是制度设计本身，而是就其征税依据如何通过广泛讨论，达成社会共识。具体设计时，如何在公平合理与社会可接受之间达成一种平衡则至关重要，否则未来将会引發很大争议。

他还认为，推出房地产税的主要目的是为了保障地方财政收入。将房地产税作为一揽子方案，减少开发环节征税、提高使用环节征税，对房价也会起到一定抑制作用。不过，房地产税不是用来替代土地出让金的，其替代“土地财政”的可能性微乎其微。

很快就出台是误读

胡怡建告诉《中国经贸聚焦》记者，此次进入全国人大立法规划的，除了房地产税法，还有增值税法、资源税法、环境保护税法等多种税法，事实上向外界释放出税收法定进程提速的信号。即新开征税种必须先立法再推行，之前由全国人大授权国务院以行政法规的形式颁布的税种也需逐步完成立法。

房地产税法被列入立法规划，也是落实十八届三中全会《决定》提出的“加快房地产税立法”要求的体现，是“十三五”财税体制改革的重要内容之一。

需要明确的是，房地产税不同于2011年已在上海、重庆两地试点征收的房产税。后者是对房屋保有环节进行的征税，早在1986年中国即颁布了《房产税暂行条例》，只是一直对居民住房豁免征收。前者则是将原来保有环节的房产税和土地使用税合并，并与开发等环节其他房地产相关税费整合，在一揽子综合考虑基础上，设立的新税种。

据胡怡建介绍，房地产税法进入人大五年立法规划，一般意味着将在该时间段内完成立法，方案出炉时间可能稍早，审议通过要晚些，“当然，此前也有提出立法规划，但在相应时间内却没有完成的例子。”

就具体的立法规程而言，将由全国人大预工委牵头，由国务院法制办、财政部条法司（立法程序）和税政司（政策制度）会同国家税务总局财产税司等一道完成草案制定，再交由全国人大常委会审议、修改，向社会公开征求意见和最后审议通过。

“立法需要广泛征求社会意见，其间应该会做多次修改。这个过程将比较长。”胡怡建称。

北京大学法学院教授刘剑文也表示，房地产税法应在本届人大任期内提请审议，但审议是否会通过，什么时间能够正式出台，何时开征，这些都还不确定。认为房地产税立法提速，在2017年之前就会出台，是一种误读。

首要问题是征税依据

尽管房地产税进入立法阶段，表明其不再是该不该征的问题，征税已成为一种趋势，但显而易见的是，目前社会上对于该税的看法并不正面，很多人认为这是政府增加税收的一种手段。

胡怡建表示，主要原因在于开征房地产税的基本问题即征税依据问题没有得到解决。“房地产税事关公民切身利益，影响个人税收负担，触及全社会收入分配，对于广大公民而言，需要有一个逐步认识、了解和接受的过程。”

其他国家征收房产税，房产所有者对房屋和土地同时拥有所有权，而在中国，土地不是私有的，在不具有土地所有权且实行70年土地使用权拍卖的情形下，政府有没有权征收房地产税？胡怡建认为，在这个问题上，事实上目前并没有很好的理论解释，没有找到能够为社会广泛接受的依据。

胡怡建认为，相对于其他国家，中国的土地所有权是“虚”的，使用权是“实”的，而这一使用权具有使用、处置、收益等权利，与市场经济国家的所有权实际上具有同等权利。房随地走，房地合一，不可分离，中国房地产的这一特征，或者将成为开征房地产税的征税依据。

他同时指出，西方国家开征房产税还有两个重要的理论依据：一是认为房屋涨价有很多因素，包括购房者承受风险、货币过度发行、土地稀缺性等，但很重要的一点是公共配套设施投入带来的房屋增值收益，政府有权通过房地产税来分享其增值收益；二是政府收取的房产税，主要用于学区教育等区域性公共利益。

“房地产税的首要问题不是制度设计本身，而是在于征税依据。房地产税的制度设计固然重要，但如果我们不能很好地将房地产税的产权关系、增值收益、支出用途等结合起来系统考虑，在这些重要问题上广泛听取意见，来达成社会共识，再好的方案和制度也会使公众对此心生抵触，引发诸多社会矛盾。”胡怡建称。

制度设计的艰难抉择

在具体设计房地产税时，同样会遇到很多难题。

比如征收范围，是对城市征税还是对农村也征税？如果只在城市征税，是对城市商品房征税还是包括非商品房也征税？对商品房征税的话，是对增量部分征税还是包括存量也征税？

胡怡建认为，从目前可行性角度考虑，房地产税将主要在城市征收，即便将农村划入也可能暂不征收。从国际经验看，其主要是对商品房征税，即对房屋所有者征税。此外，上海房产税试点只对增量投资性商品房征税，重庆也主要对主城区增量高档商品房征税，而未来的房地产税不可能仅对增量房征税，而是采取既对增量也对存量征税的办法。

再比如征收方式，上海房产税试点对首套房免征，人均60平方米免征，重庆对独栋别墅、新购高档商品房等之外的普通住宅不征。此前讨论较多的主张亦是首套房不征税或扣除一定的人均面积后再征税。日前传出的内部主流意见则是人均免征60平方米，不过暂无定论。税率方面，上海房产税试点为0.6%和0.4%两档，重庆包括0.5%、1%、1.2%三档。有消息称，房地产税的税率可能在0.5%-1.5%，低于发达国家房屋持有税1%-2%的一般水平。

而胡怡建表示，设计房地产税时既需考虑公平性和合理性，也要考虑可行性。从公平合理来讲，全面推行征税，采取低税率，没有任何减免，是最好的办法，房屋多的多征税，少的少征税。但从社会可接受的角度而言，基本用房不征税，只对投资性、投机性、超标准的用房征税，更容易被接受。“不过，这样一种人为制度设计，可能让房地产税变得不伦不类，无法维持其统一性规范性，无法确定合理免税标准。为此，需要在两者之间寻找平衡。”

除了立法、制度设计之外，房地产税涉及到的问题还包括征收管理条件、推出时机等。

在征收管理条件中最重要的就是，主管税务机关要对房地产信息包括整个征税房源情况、价格情况、家庭拥有的房屋情况等有全面清晰的掌握，从而为制度设计和征收管理储备条件。国土资源部近日要求在2017年基本建成覆盖全国的不动产登记信息平台，这被业内看作是推进不动产登记制度乃至房地产税立法的重要前提。但该项工作仍存在地方部门协调配合等诸多困难，仍需加速。

评估价格如何确定也是难题。按照此前上海房产税试点的计税方法，是以应税住房的市场交易价格作为计税依据，目前暂按该价格的70%计算评估价格，再按照税率计算缴纳。但这仅适用于增量房征税，如果一旦涉及存量房征税，同样的房子在不同时间交易价格不同，需要通過统一的评估价格作为计税依据。

胡怡建还称，在当前房地产相对低迷萧条的情况下推出房地产税，可能会抑制房地产发展，给经济增长带来冲击，但作为长期稳定可持续的财政收入，房地产税的推出又是必须的，因此具体开征时点需要综合考虑多方因素而定。

无法替代“土地财政”

胡怡建告诉《中国经贸聚焦》记者，房地产税作为一揽子方案，将对房地产开发、转让和持有环节中的各税种进行整合，减少开发环节征税，提高使用环节征税。

目前房地产开发环节的税种主要是对房地产开发销售所征的营业税（营改增后将改为增值税），转让环节的税种包括不动产交易契税、土地增值税等，持有环节则是房产税、土地使用税。未来的房地产税将把房屋和土地税收合一，开发环节减少营业税或增值税，转让环节减少不动产交易契税和土地增值税，使用环节增加房地产税，从而保持房地产税收在各个环节的合理分布和总体平衡。

针对外界不少人认为，房地产税可能还将整合土地出让金等，即以房地产税来替代土地出让金，取消一次性土地批租，而采取年租方式，胡怡建表示，这种方案可能不会考虑，批租和征税仍将是分开的。

华东师范大学商学院房地产系主任华伟也称，房地产的税制改革和土地财政没有什么关系，因为土地出让金是行政事业收费，不属于税收。

这等于说，房地产税不可能与体量巨大、往往占到地方财政收入一半左右的土地出让金相提并论，其替代“土地财政”的可能性微乎其微。

尽管如此，房地产税的推出还是有助于缓解地方财政收入问题。在胡怡建看来，其主要目的正是基于此。“因为随着房地产的发展变化，房地产开发将越来越少，而转让和持有会越来越多，买房的人越来越少，而房屋置换和居住将成为长期行为。因此，随着房地产税源的变化，将征税环节由开发向持有转移，以持有环节增加的税收补充开发环节减少的税收，从而使得房地产税能为财政收入提供可持续税源。”

目前上海、重庆房产税试点征税金额虽对地方财政贡献不大（重庆2011年征税1亿元，而当年重庆市本级财政收入2908.8亿元，房产税占比仅为0.03%；上海房产税征收绝对值上相对要多，但占比同样很小），但房地产税一旦全国推行，并对增量房和存量房同时征税，其税基和税源将扩大，税收也将会有较大幅度增加。

至于对楼市的影响，胡怡建认为，房地产税增加了居住过程中的税收负担，除非房价持续上涨且幅度较大，否则将对房地产需求产生抑制影响。而在需求减少的情况下，如果供给没有发生明显变化，或将导致房价下行。此外，房地产税也会导致房屋持有者提高租金，将房地产持有税负转嫁给承租者。

而更多地产界人士则认为，房地产税对房价影响将有限。上海易居房地产研究院副院长杨红旭此前曾表示，房地产税能在一定程度抑制持有多套房，但却非打压房价的“利器”。很多国家，包括中国的香港地区，都有房产持有税，但无法靠此阻拦房价波动，某些年份房价依然上涨，香港房价甚至已连涨10年。上海、重庆自开征房产税以来，也未能明显压制房价。未来开征房地产税覆盖面有限，预计将设定人均免征面积和综合考虑是否为首套，税率也低于发达国家，因此，对房价的冲击没想象的那么大。