农村土地改革陷阱的法学反思与破解

魏文杰　仇玲飞

[摘 要]我国面临着农村土地改革陷阱问题。二元法律秩序下，法律词语被政治、经济词语绑架，农民的法律权利被虚化，造成了我国农村土地改革陷阱。我国农村土地改革陷阱本质上是对农民平等权利的误解与再剥夺。要解决农村土地改革陷阱，平等自由的户籍制度是破解农村土地改革陷阱的基础，使农民公平分享在土地增值收益是破解农村土地改革陷阱的重要条件，赋予农民法律上的平等权是破解农村土地改革陷阱的关键。

[关键词]农村土地改革陷阱；二元法律秩序；农民平等权利

[中图分类号]F321.1 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）09 — 0082 — 02

一、问题的提出

什么是农村土地改革陷阱？所谓农村土地改革陷阱，是当前我国农村土地改革基层实践中存在的“以土地为代价换取城市户口”现象，即农民市民化的改革思路所造成的农村土地改革出现的停滞不前的状态。①从2009年开始，户籍改革试点先后在中国13个省区相继铺开，多个城市的试点都以农民入户城市为重点改革方向，并且规定农民入户要以交出土地为代价才能享受社保、获得补偿。地方政府以“土地换城市户口”的理论依据是承认土地具有社会保障功能，尤其在失业、丧失劳动力、养老时发挥作用，但农民在交出土地之后往往在城市里无法立足，失地之后便是失业，最后不得不退回农村。农村土地改革陷阱是“城市中心论”改革思路主导下的产物。

二、 农村土地改革陷阱的表现

农村土地改革陷阱的主要表现在三个方面：二元体系下农民的非国民待遇；政策与法律的矛盾；法律词语与经济词语的混淆。

所谓二元体系下农民的非国民待遇，是指城乡二元管理体制发挥的杠杆作用。城市福利、就业机会、教育与医疗水平都是这一杠杆调节作用的产物。我国的户籍制度是为了保证重工业发展战略的实施而建立的，是国家发展战略的一种需要。在我国工业体系日趋完善，国防能力显著提高的当今，破除这种不合理的二元管理体制就显得很有必要。这种无形中的被区分、被排除，造成了农村相对落后、农民相对贫穷的现状。

所谓政策与法律的矛盾，是指法律虽然规范了，但在政策的实施造成的事实上的不平等。城乡二元管理体制就是国家政策长期实施的产物。农村土地改革长期徘徊不前，也是政策与法律矛盾重重的产物。党和国家虽然高度重视，常年赋权减负，但无论是法律资源还是经济资源都不足以与地方政府的征地政策的现实相抗衡。地方政府在圈地运动里获得的政绩工程与经济效益比农民失地反抗得到实惠更多，地方政府在短期效益里看到了实惠，大城市在短期效益里并不愿与外来务工的农民工分享基础设施的福利。在法律上城乡居民都是中华人民共和国的居民，都应当享有平等的权利与义务。但城市市民往往拥有比农村居民更好的条件。宪法第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。宪法里规定的平等只是法律层面的平等，但在现实社会里，无论就业还是政府征地里农民的地位并没有改善，这种歧视是身份性的。

法律词语与经济词语的混淆，是指国家在顶层设计时，从两权分离到三权分离的改革逻辑是词语混淆的。党的十八届三中全会提出：“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权”以及“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。集体所有权是一种成员权。家庭承包制是由所有成员组成的集体将村社土地按份平等分配给了所有成员。承包经营权是一种有期限的用益物权，承包者享有法定期限内的占有、使用、收益权。转让权是经营权的一种。之所以会在所有权与使用权上纠缠不清，是坚持集体所有制为前提，对使用权与所有权的分离程度的不断尝试。“农地所有权是法律概念，而农地承包权和农地经营权不是法律术语，三者并不处于同一的逻辑关系。”②此外，“坚持从土地承包经营权中分离出农地承包权和农地经营权，不符合基本的法学原理。”①这就是对法律词语与经济词语的滥用，导致的改革逻辑上的混乱。

农村土地改革陷阱本质是对农民权利的再剥夺，是新的圈地运动。农村土地改革不仅仅是一场经济权益的再分配，更是国家建构主义下公平正义与法律权利的再分配。

三、农村土地改革陷阱的成因

农村土地改革历经30余年，然而除了初期轰轰烈烈的家庭联产承包责任制以外，制度上并无重大创新，法律权利并无重大突破，农村境遇并未根本改善。农村户口是一种身份权，包括了农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。此外，农村土地改革陷阱还涉及被市民化的农民的福利保障权、平等就业权、受教育权等。农民的权利受到诸多限制的同时，城市居民权利在保障并优化。 农村土地改革陷阱是法律被政治绑架，二元法律秩序作用，以及农民平等法律权利被虚化的结果。

法律被政治绑架是一种比喻的说法，法律是政治的合理表达，政治诉求一般表现为法律规定。在农村土地改革中，存在着国家意志、地方政府意志、专家意见、农民意志、集体意志等不同团体的利益诉求。农民虽然有9亿，但农民代表的比重却极端失衡。农民被代表是我国政治生活的常态，农民没有自己的声音，根据1982《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第16条的规定，农民每一代表所代表的人口数4倍于城市居民。所谓法律被政治绑架，也就是说，真正体现农民实体利益的法律权利被政治话语掩盖了，农民的话语权被代表了。

所谓的二元法律秩序，是指法律在农村所体现出的效力状态是不同的。城乡二元管理体制在城乡形成截然不同的法律状态，农村是熟人社会，而城市是陌生人社会。在农村土地改革中，地方政府作为公权力的代表，对弱势的农民群体无疑是不平等的强势方。随着法治化的推进，城乡分离逐渐走向解体，农民大量涌入城市，法治为农民与地方强权的对抗提供了可能，二元法律秩序逐渐走向一元。

宪法上规定的平等权，只是形式上的平等，“实质平等才是农民平等权的核心。”②所谓的农民平等法律权利被虚化，就是实质上不平等。“农民问题就是农民平等权问题，”5之所以会形成农村土地改革陷阱，就是没有从法律上解决这一问题。形式上的平等，只是一种天然的平等，一旦诉诸在法律关系上，无论是立法层面还是司法层面，农民的权利可救济性就体现为不可能与不平等。

正是由于二元法律秩序的存在，法律被政治绑架，农民法律权利尤其是平等权是虚化的才导致了农村改革陷阱的形成与存在。农民市民化的改革思路看似公平，却忽略了这种人为的城乡分治本就是国家倾斜城市发展的一个产物，给予进城农民城市户口是农民正当的政治权利，但现实实践中竟然需要农民用土地来换，明显是不正义、不公平改革观的体现。

四、 农村土地改革陷阱的破解

农村土地改革陷阱的破解，就需要梳理户籍制度改革与农村土地改革之间的关系。当今的户籍制度是将农民束缚在土地上的重要制度阻碍：农民的自由迁徙权被极大的束缚了，平等的就业权无法得到保障，单向的由农村流向城市的通道被花式繁多的落户条件所限制。另一方面，农村土地改革是对土地经营、收益、分配、流转所产生的土地增值效益的公平分配，以往的改革中农民的权益被压榨、权利被限制，真正意义上的平等权只是一纸空文。

平等自由的户籍制度是破解农村土地改革陷阱的基础。“调查显示，农民不愿退出承包地、宅基地的主要原因是土地的保障功能，担心如果一旦在城市失业，有低保也无法维持城市生活。”③此外，绝大多数人是愿意转户的。城市户口附带着巨大的含金量，农民工子女的教育、医疗问题都需要城市户口来解决。平等自由的户籍制度在法律确权上，一是迁徙自由权，如何解决农民自由迁徙的问题，就需要建立健全居住证制度。二是平等就业权，如何解决农民工在城市就业“同工同酬”的权利。只有户籍制度解决的好，才能为农村土地土地改革奠定好的基础，否则，蕴含着社会保障功能的土地权益，农民是不会轻易放弃的。农村土地改革的最大陷阱就是农民失去了土地，到了城市无法立足，由农民变成流民，这需要法律给予最基本的规范。

使农民公平分享在土地增值收益是破解农村土地改革陷阱的重要条件。农村土地改革的官方逻辑：“过去30多年来，我国农村土地制度改革的基本策略是，在所有制被锁定的制约下，探索土地集体所有制的实现形式。”④。农村土地改革的官方思维：“以建立城乡统一建设用地市场为方向，夯实农村集体土地权能为基础，以建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制为关键，以维护农民土地权益、保障农民公平分享土地增值收益为目的。”⑤只有解决了附加在土地上的权益问题，农村土地改革才真正实现其赋权还能，破除陷阱，推动进程。

赋予农民法律上的平等权是破解农村土地改革陷阱的关键。是要把法律上的权利落实、做实，而不是空谈务虚。无论是农村土地改革的基层实践，还是农村土地改革的立法司法实践，都要切实在政策上给予优惠，法律上予以确权。农村集体土地确权登记已经展开，但这还不够，只有打破户籍制度的坚冰，逐步减小城乡居民的差异，才是真正的赋予农民平等权。有学者主张通过立法如通过《农民权益保障法》来保障农民权益，笔者认为赋权的关键不是通过了法律就能实现法律权利，而是要调整改革思路，明确改革目标，了解农民需求，正确认识改革中的阻力与陷阱，才能真正做到不误解与真赋权。

五、 结语

我国农村土地改革陷阱在我国农村土地改革中是客观存在的。国家建构主义的改革进路，与农民真实意志表达之间是存在误差的。法律规定与法律实施也是两个层面上的东西。农村土地改革从来不是孤立的，它与户籍制度改革息息相关。我国农村土地改革陷阱在法律层面而言，本质上是对农民平等权利的误解与再剥夺。农村土地改革一定要先解决农民的法律上的平等权利问题，只有平等自由的身份权，才能破解农村土地改革陷阱。〔责任编辑：陈玉荣〕