新形势下地方政府行政管理体制改革

张梦临

[摘 要]行政管理体制改革是政治体制改革的重要组成部分，是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”内蒙古赤峰市按照《决定》的精神和要求，积极稳妥地将地方政府行政体制改革不断推向深入。本文以赤峰市地方政府行政管理体制改革为切入点，对改革的动因、现状、措施作出具体分析，旨在研究地方政府行政管理改革的成效与不足。

[关键词]行政管理体制改革；地方政府；内蒙古赤峰市

[中图分类号]D668 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）09 — 0048 — 04

深化行政管理体制改革也是推进政治体制改革、发展社会主义民主政治的必然要求。赤峰市政府处于经济欠发达地区，少数民族地区行政管理体制有鲜明的民族特色，市政府通过不断改革行政管理体制，在转变职能、优化结构、反腐倡廉、依法行政等方面取得了显著成效。

一、地方政府行政管理体制改革的内涵

（一）行政管理体制

行政，也称“行政管理”，源自英文“Public Administration”，是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。

行政管理体制在广义上泛指国家机构、企事业单位的组织机构设置与管理权限划分的制度，是为保证行政管理顺利运行而建立起来的的包括国家行政机构设置、行政职权划分在内的一系列规章和制度的总和。

（二）地方政府行政管理体制

地方政府行政管理体制是指各省、市、县等行政区域为实现对于政治、经济、文化、社会等方面进行有效管理而形成的一整套制度体系，它包括职能定位、职权划分、机构设置等内容。

（三）地方政府行政管理体制改革

行政管理体制改革是为了使行政管理更加科学化、合理化，主要包括对行政职能进行重新定位、对行政权力进行优化配置，对组织结构进行调整变革，对行政管理方式的现代化加以改造以及对管理制度加以优化完善等。

地方政府行政管理体制改革是相对于中央政府行政管理体制改革来讲的，属于政治体制改革的范畴，着力推进地方政府行政管理体制改革是正确处理中央与地方的关系、城市与农村的关系、局部与整体关系的重要措施，对建立和完善市场经济体制、建成富强民主文明的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴具有重要意义。

二、 内蒙古赤峰市行政管理体制改革的动因

（一）十八届三中全会为改革提供了思想指导

2013年11月9日至12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议在北京召开，全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“要健全宏观调控体系，全面履行政府职能职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平”等重要论断。

《决定》也对各地方的行政管理体制改革提出了迫切要求，各地方认真贯彻全会精神，积极实施了包括政治体制改革在内的全方位、多角度、深层次、一系列的改革措施，认真贯彻落实党中央关于行政体制改革的各项决策部署，如积极开展了党的群众路线教育实践活动、贯彻了党中央关于改进作风的八项规定、坚决执行了厉行节俭反对奢侈浪费的条例等。

十八届三中全会是党的十一届三中全会后、改革开放与现代化建设的重要关头上的重要会议，《决定》所传达的指导思想和改革措施，对于地方政府的行政管理体制改革起到巨大的激发、指导和监督作用，以这次会议为起点，中国开始了实行全面深化改革新的历史时期。

（二）内蒙古赤峰市行政管理体制自身存在弊端

赤峰市地处内蒙古自治区东南部，区内有汉族、蒙族、满族、回族等 30 多个民族，总人口达 439.3 万，其中蒙古族有85.1 万。近几年赤峰市经济不断发展，政治制度不断完善，但赤峰市地处经济欠发达地区的少数民族自治地区，人均GDP和经济总量仍旧处于较低水平，很多改革尚不能深入，所以传统的行政管理体制机制逐渐显示出了它的落后性。

1.政府职能转变缓慢

赤峰市政府机关仍然没有贯彻落实好党中央关于政府与市场关系的指导思想，仍然把一些本该属于个人、企业和社会承担的责任纳入政府的责任范围内，把本该交由市场决定的事务纳入政府的权力范围内，各级干部仍然热衷于对生产经营活动进行干预，各种检查和评比活动数不胜数，“政绩工程”、“官赏工程”充斥其中，比如赤峰市新城区、阿鲁科尔沁旗等地区均争相建设新城区，作为自己政绩的一部分，这些并非真正城市发展的需要而是搞面子工程。

且赤峰市在水管理、交通、农业、能源、社会保障、信息、人力资源、知识产权等各部门之间存在职责权限不清、职能间相互交叉、配合协调难度大的问题，此外，政府部门与党委部门在公务员管理和组织人事等方面，各级政府在公共服务、市场监管、社会管理等方面也存职能混乱的问题。

另一方面，地方政府职能的履行存在片面性和单一化的问题，这就造成地方政府在进行社会管理和公共服务、维护社会公正、环境保护等方面职能缺失问题。难于形成有利于市场经济要求的规范的市场环境，难于推动地区经济朝着市场经济的方向健康发展。

2.行政管理体制僵化，缺乏有效监督

由于我国是单一制国家的结构形式，形成了一种把政治、经济、文化、社会都统以管理起来的高度集权的政治体制，导致行政决策以“自上而下”的下命令的方式执行，地方政府服从中央政府，下级政府服从上级政府是基本的原则，行政管理体制机制缺乏变通性与创造性，逐步走向僵化。这种僵化的体制导致了权力的过分集中，市人大职能减少，“人治”的现象十分严重，缺乏“自下而上”的群众监督机制，政府自身的行政监督体制也不健全，行政人员缺乏自律和自我约束能力，乡镇媒体的舆论监督也不到位，民众反映的问题往往一拖再拖，一再得不到落实，官员滥用权力、以权谋私的十分严重，得不到有效的制约。

3.政府机构庞杂，权力交叉

在市场经济条件下，政府机构设置缺乏法律依据，职能重叠，职责不清，各个政府机关存在重复设置、难以配合等弊端，资源浪费严重，有的机构臃肿重复，人员队伍庞大，办事效率低下。有的体制僵化，人才流失严重，“有事没人干”，有的单位工作量严重不足；行政化现象严重，职能泛化，本应提供普遍性公共服务却主要代行政府行政职能等地方党政职责不清，以党代政现象严重。

4.行政管理体制法制化建设不足

地方政府的行政管理体制不但缺乏中央的法律规定，而且地方政府自身在行政管理程序和职能的法制化建设上面也存在严重不足，政府公务人员处事无法客观公正，许多行政程序还没有法律化，行政权力缺乏相关的制度规范，使得公务人员在执法中滥用权力，侵害了人民群众的利益。

5.公务员素质有待提升

内蒙古赤峰市经济基础相对薄弱，文化教育水平不高，再加上公务员选拔极致不健全，导致政府工作人员整体素质不高，办事能力欠缺，缺乏服务意识，例如2014年1月6日晚，中央电视台《焦点访谈》栏目播出《孩子，你在哪里》，报道了2013年11月张某在赤峰生殖健康专科医院进行引产手术后，张某的孩子在张某不知情的情况下被护士抱走卖给了别人，该案件不但曝光孩子被拐卖的事实，而且曝光了阿鲁科尔沁旗民警苏建章等人以权谋私、服务态度恶劣等情况。

6.地方政府管理手段落后、腐败现象严重

内蒙古赤峰市地方政府的行政管理行为主要依靠“红头文件”、“行政命令”和“指示”等，管理随意性大，透明度低， 执法混乱，手段落后，这都限制了管理效能上的提升。改革的内在要求是克服政府管理的落后状态， 实现政府管理的现代转型。

（三）外部条件对行政管理体制改革的推进作用

1.从政治方面来看

改革开放以来，中国在政治环境方面的改变，为地方政府管理体制机制创新营造了良好的条件，国内外的政治形势趋向民主和效能，需要政府管理体制改革特别是欠发达地区政府管理与行政的改革，以实现行政管理体制与政治生态环境动态平衡。

2.从经济方面看

马克思主义认为经济基础决定上层建筑，行政管理体制改革是上层建筑的重要组成部分，改革开放以来，国内外和内蒙古自治区的经济条件产生了巨大的改变，这促使赤峰市必须对行政管理体制进行变革，以适应并推动经济发展。

3.从文化方面看

意识形态的变化为地方政府管理创新扫清了障碍，各种思想文化在全球化浪潮中交流碰撞，民主法治思想逐渐代替封建人治思想，激发了人们的权利意识，促进行政管理体制向着法制化方向发展。

4.从国际方面看

市场经济的发展和科技进步带来了全球化的浪潮，各地区社会结构和社会形态都发生了很大的转变，阶级阶层、地域差异、教育水平、等发生了改变。地方民众以国际上绩效显著的地方政府为标杆，对本地方的政府管理提出更高的标准和要求，促使地方政府吸收和借鉴其它地方政府的先进经验进行创新，以回应民众的期盼。

（四）少数民族自治地区行政管理体制改革的特殊性

民族区域自治是我国的基本制度之一，是党和国家解决民族问题的基本政策。民族区域自治政策有利于维护各民族团结和国家统一。内蒙古赤峰市是少数民族聚集区，在生态环境、人员素质、文化环境方面有其特殊性。

1.在政府职能方面

各级民族区域自治地方政府不仅在国家的统一领导下承担着发展本地区经济、文化和各项社会事业的职责，还担负着依法推行民族区域自治制度、加强民族团结、维护国家安全与稳定的重要责任。

2.在经济发展方面

建国以来，民族地区的经济社会发展都有了很大的变化，但与全国特别是发达地区的发展相比，仍然存在着巨大的差距，教育、医疗、交通、通讯等基础设施都相对薄弱，民族区域自治地方政府发展经济，改善民生的任务十分艰巨。

3.在自然环境方面

赤峰市虽然地域辽阔，但处于边疆地区，自然条件相对恶劣，境内存在大面积的荒漠、山地、草原，制约经济发展受到的因素较多，提供公共服务的难度较大、成本较高。

4.在民族传统方面

少数民族有自身的文化传统及宗教信仰，不但维护祖国的利益，也会顾及自己民族的利益，当国家的改革措施与民族利益不一致时，有可能造成冲突，且少数民族干部的政治技能、政治效能还比较低，制约了政策实施的灵活性。

三、内蒙古赤峰市行政管理体制改革措施

（一）切实转变政府职能

十八届三中全会对政府与市场的关系做了新的界定，指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题时处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。此外，《决定》的第四部分专门就“加快转变政府职能”从“健全宏观调控体系”、“全面正确履行政府职能”、“优化政府组织结构”三个方面做了进一步的阐述，对政府职能转变提出了一系列具体要求，如简政放权、改革行政审批制度、深化加强各类公共服务的提供、加快事业单位分类改革等。

政府职能转变是行政管理体制改革的重要部分，应该使政府职能适应经济社会发展的需要，理清各级政府间以及政府与社会组织的职责关系，2013年， 赤峰市政府认真学习并贯彻落实全会精神，切实转变政府职能，改变政府干预过多的状况，加强政府的公共服务职能，改革政府的机构设置、职能配置、工作流程，并且对行政审批制度做了进一步改革，市政府清理并重新界定了行政审批事项。

（二）加强行政管理法制化建设

十八届三中全会强调“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，加强行政管理的法制化是建设法治中国的重要内容和有力保障，因此应该加强机构编制的法制意识和宣传力度，减少机构设置的随意性，增强制服规范的严谨性，保证各项政策的有效落实。

2013年，赤峰市政府完善了《市政府工作规则》，保证了严格依法，规范了行政行为，并且落实了行政执法责任制，加强行政执法能力制度建设，形成了良好法治环境。赤峰市巴林右旗、锡林郭勒盟等地区陆续开展了法制教育活动，树立法治思维，保证国家公职人员行政管理过程中严格依法、执法、守法。

（三）强化权力运行监督和制约体系

《决定》明确指出“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”我们不仅要加强自上而下的监督，并且要构建自下而上的监督体系，发挥人民、社会、媒体的监督作用，保证权力的合理使用，为民谋利。

赤峰市政府积极建设全力监督制约机制，《2013年内蒙古赤峰市政府工作报告》指出，赤峰市在2013年健全了重大事项听证制度，自觉接受监督，认真听取群众的意见，完善行政公开制度，扩大公民参与渠道，支持监察、审计部门依法独立履行监督职责切实落实以人为本的行政理念。如：王君书记在网络上回应了赤峰市翁牛特旗村民关于取暖补贴的疑问、库伦市拖欠工资等22条网友留言。

（四）认真贯彻落实党的群众路线教育实践活动

中共产党的宗旨是全心全意为人民服务，党除了维护全体人民的利益，没有任何自己的利益，2013年6月18日党的群众路线教育实践活动在北京召开，针对党内贪污腐败现象提出“反对形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风”和“照镜子，正衣冠，洗洗澡，治治病”的总方针，十八大和十八届三中全会对于作风常态化制度建设均有提及，群众路线是我们党根本的政治路线。

内蒙古赤峰市认真学习了《党中央关于改进工作作风密切联系群众的八项规定》，到矛盾集中、群众反映意见多的地方去了解实际情况，切实解决问题，各旗县均认真贯彻党中央精神，如巴林左旗围绕“学习教育先行、调研走访先行、查摆问题先行、舆论引导现行”展开学习，观看教育片《杨善洲》《焦裕禄》，学习郝万忠、孙奇先进事迹等活动。

赤峰市长包满达在赤峰市第六届人民代表大会上作的《2014年赤峰市政府工作报告》指出，2013年赤峰市政府会议和发文数量均有所减少，并且赤峰市深入开展了整风活动，全面清理超过标准的办公用房、公务用车，对三公经费的支出进行严格把控。

（五）加强公务员队伍建设

公务员是行政管理体制改革的直接执行者和参与者，公务员素质的高低对行政管理体制改革的深度有直接影响，因此，我国急切使公务员队伍专业化，以提高政府行政管理和社会服务水平，实现我国政府管理体制的现代化和科学化。

加强公务员队伍建设，提高服务水平，关健在于提高公务员的素质思想建设上，内蒙古赤峰市积极开展公务员思想教育，勇于推进公共服务和社会管理创新，加强对于基本理论知识的学习，增强履行政府职能的能力，提高公共服务水平，以确保党中央各项政策措施得到落实、有效执行，人民群众切身利益得到有效保障。

四、内蒙古赤峰市行政管理体制改革取得的成效

《2014年赤峰市政府工作报告》指出2013年赤峰市政府紧紧依靠全市各族人民，深化政治、经济、文化、生态文明、社会等各方面体制改革，并取得显著成效。

（一）经济发展稳中有进

赤峰市生产总值增长了9.2%；公共财政预算收入增长了22.3%；全社会固定资产投资增长了18.1%；工业、农业、石油、铁路、煤电等方面也有稳步的回升，经济运转状况良好，各项指标均稳中有进。

（二）社会建设和管理进一步加强

加大民生投入，保基本、办实事、促和谐，民生支出为260亿元，占公共支出的74.9%，比上年同比增长5个百分点，比自治区平均水平高出11.3个百分点。城镇就业人数增加3.1万，失业率小与3.9%。落实了义务教育和重点教育工程，提升了教学设施，各院校的软硬件条件均有所提高，并且搭建完成了自治区卫生云平台。

（三）城乡发展面貌进一步改善

加快了推进城镇化的步伐，中心城区的控制区面积增加到近400平方公里。将改造设施和管理同时进行，改善了交通拥堵的状况。提高了各旗县城镇的规划建设管理水平，完成了水利、电力、交通、生态等基础设施的投资和建设工程。

（四）公共服务水平进一步提高

注重和加强政府自身建设，转变作风、提高效能、树立形象，修订和完善《市政府工作规则》，减少会议和文件，抓紧转变作风和开展工作，使得政府的效能得以提升。进行肃纪整风活动，纠查干部纪律作风问题631个，全市“三公经费”减少35.3%。

五、内蒙古赤峰市行政管理体制改革存在的不足

（一）贪污腐败现象依然严重

市政府积极贯彻落实“八项规定”“六项禁令”，市委书记王程熙还到翁牛特旗、阿鲁科尔沁旗、巴林左旗进行考察，了解了党的群众路线教育实践活动开展情况及当前重点工作的进行状况，领导的重视加上群众的监督，赤峰市贪污腐败现象得到了进一步的遏制，但是仍有部分地区部分人无视政策，企图走歪门邪道，怕送礼被看见就晚上送，送礼送到领导父母家，送钱太明显就送购物卡，等等。2014年4月9日，媒体曝光出赤峰市宁城县建起超标豪华办公楼，而该县为国家级贫困县，诸如此类现象屡见不鲜，由此可见，行政体系的贪污腐败现象并非如报告中表述的得到根本解决，而是上有政策下有对策，以更加隐秘更加多元的方式进行。

（二）权力交叉，行政效率低下现象仍然存在

虽然是市政府积极整改政府机构，明确部门职能，但政府机构庞杂，百姓不知向哪个部门反映情况，行政案件得不到有效处理，各部门相互推诿扯皮的现象仍然存在。赤峰市政府大部制改革未全面贯彻落实是原因之一，大部制是将职能权限接近、业务范围大体相同的部门集中，由一个部门统一管理，这样最大可能地避免政府部门间的职能交叉现象，进而提高行政管理效率和降低行政管理成本的一种管理体制。地方政府应按照中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》，将改革的重心放在机制创新，通过建构“整体性治理”组织文化，搭建广大民众及公务员参与改革创新的平台，建立改革成果的考评体系和奖惩机制等措施，不断改进与完善行政运行机制，形成动态运作视角下的大部门体制。

（三）形式主义之风依旧存在

第一批、第二批党的群众路线教育实践活动在赤峰市各旗县、苏木、乡镇如火如荼的开展，首要任务就是反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，但是党内和政府机关内部的形式主义之风依然存在，比如，按照《党政机关办公用房建设标准》，市（地、州、盟）级及直属机关市级正职面积为32平方米，市级副职面积为18平方米，直属机关局级正职面积为12平方米，直属机关局级以下面积为6平方米，赤峰市政府积极对超标办公室进行整改，但是这导致原有办公室大量闲置，并且需要重新购买办公桌椅，反倒造成了浪费；部分单位新建的办公大楼由于党中央厉行节俭的规定不得不闲置，造成土地和资源的浪费；基层公务人员行政工作得到有效监督，但人浮于事、办事拖沓的现象仍未得到有效改善，大部分公务员上班时间处于无事可做或者有事不愿意做的状态，造成了人力资源的浪费。

（四）改革措施路径依赖

虽然赤峰市政府积极推行电子政府和公众参与、媒体监督等多元化行政管理体制改革措施，但内蒙古处于经济欠发达地区，且地域广阔，行政管理范围较广，鉴于改革资金较为紧张，改革成本又高，因此改革措施难有较大创新，并且地方政府行政管理改革是政府主导，改革并非主动状态，改革措施没有与自身实际情况结合，大部分都是模仿发达地区以及国外发展的经验，导致改革难以取得成效。

（五）缺乏行政管理体制创新

赤峰市地方政府尽管紧跟改革的步伐，但改革措施流于表面，忽视或者说故意避开了体制机制创新，比如，大部分旗县公务员仍然是终身制，公务员仍然是“铁饭碗”，尚未探索聘任制公务员的实施，不利于提升公务员水平、加强公务员的服务精神；政府行政管理成本过高，政府购买公共服务机制不够完善，政府管理市场化改革进行的不彻底，管理手段单一。

总之，十八届三中全会后，内蒙古赤峰市地方政府积极响应全会要求，顺应时代潮流，推行行政管理体制改革，此次改革符合国内外和自治区的经济、政治、文化、社会与行政本身的发展趋势，尽管改革改革仍存在不合理不完善的地方，但也取得了显著成效，赤峰市通过此次改革，优化了资源配置和生产力布局，促进了经济发展，促进了地方可持续发展，降低了行政成本，提高了行政效能，改变行政权力错位、越位、缺位的现象，逐步建立起廉洁高效的政府。赤峰市行政管理体制改革有效的促进了地方经济发展，对其他地区行政管理体制改革有重大的参考和指导作用，为进一步推进中国特色社会主义事业、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供了强大保障。

〔参 考 文 献〕

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〔5〕王莹.浅析中国现阶段行政管理体制改革〔J〕.管理观察，2010，（29）.

〔6〕陈建.地方政府深化大部制改革的路径〔J〕.党政论坛，2014，（03）.

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〔责任编辑：张平凡〕