民国时期劳动立法运动初探

2015-05-29邱少晖

理论与现代化 2015年1期

关键词：工会

邱少晖

摘要：工会的产生与发展一般要经历三个时期，即禁止时期、承认但限制时期以及积极保护时期。中国工会组织争取法律的保护与认可的历程可谓艰难曲折，20世纪20年代的劳动立法运动为工会组织争得起码的生存权奠定了重要基础，积极推动了民国时期北京政府的工会立法，是争取宪法上的结社权以及劳工的劳动团结权的一次有益尝试。

关键词：劳动立法运动；工会；工会法

中图分类号：D901 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2015）01-0110-05

一、法律与工会

从立法角度或者从政府对待工会态度的角度来看，工会的产生与发展一般都要历经三个时期，即禁止时期、承认但限制时期和积极保护时期。在禁止时期，工会被认为是非法组织，法律持禁止和敌视态度，政府机关发现工会组织的存在即给予取缔，无论是劳工组织工会的行为还是同盟罢工的行为都被视为犯罪。在英国及其他盎格鲁撒克逊国家曾规定，“凡要求改进劳动条件之任何协议均视为碍害产业的发展，一律处以共谋罪。如比利时、丹麦，在其宪法中早已承认自由结社权，但对劳工团体采取禁止态度。又如瑞典、挪威、美国皆承认公民自由结社权，但对工人组织则视为例外。”[1]在承认但限制时期，工会组织被法律逐渐认可。之所以被认可，原因主要在于自由资本主义引发的社会灾难所带来的反抗。英国是最先承认劳工结社权和劳工团体的国家，“1799-1800年所通过的预防工人不法联合法（An Act to prevent unlawful combination of workmen）在柏来斯、休谟等人努力之下，于1824年撤消，1824年的结合法及1825年的结合法（The Combination Act）中承认工人团结权。但普通法中尚有限制劳工组织之规定。一直至1871年工会法（Trade Union Act of 1871）及1875年共谋罪及财产保护法、1876年工会修正法（Trade Union Amendmet Act）制定后，团结权始得确立，劳动者之团结始脱离刑事法之范围，而成为民事法领域之问题。”[1]在积极保护时期，工会组织完全合法化，“一方面力反前时代所加于工会运动的许多不当的限制，使工会的运动完全自由，另一方面则积极地拥护劳工的团结权，且有对于作为工会之重要作用的团体交涉加以法律保护的倾向”。[2]这是工人斗争的结果，也是世界发展的必然趋势。

中国工会法的发展大体也经历了以上三个阶段。其中，清末及民国初年的北京政府对于工会组织采取禁止态度，而到20世纪20年代的北京政府则开始进入承认但限制时期。从禁止到承认这一转变实有赖于劳动立法运动的推动。

二、劳动立法运动的发起原因

劳动立法运动是1922年7月开始在中国劳动组合书记部的领导下，利用民国时期北京政府召开国会进行制宪活动的时机，所掀起的争取劳动立法的活动。它是中国共产党通过合法斗争的方式争取工人权利和工会自由的一次尝试。为什么会在1922年发生劳动立法运动？有几个原因须加以考察。

第一，清末及民国时期北京政府的反劳工立法长期制约着工会组织的发展。“中国法律对于罢工，初时系采取绝对禁止主义，如前清光绪三十二年（1906），即有法令禁止罢工（清朝矿务正章第七十款第三条）；宣统二年（1910），罢工者当为刑事犯惩办”。[3]民国成立后，反劳工的立法集中体现在《治安警察条例》这部法律之中。1914年3月，北京政府颁布了《治安警察条例》，其第九条规定，若结社的宗旨有扰乱安宁秩序或妨害善良风俗的，行政官署即可命令解散。第二十二条规定，警察官吏对于劳工聚集若认为有同盟解雇、同盟罢业、扰乱安宁秩序或妨害善良风俗等诱惑或煽动行为，即可加以禁止。此外，该法还规定了违反这两条的处罚。违反第九条规定而结社或加入结社者处一年以下徒刑，违反第二十二条禁止命令的，处五个月以下徒刑或五元以上五十元以下的罚金。[4]这些法规限制了劳工组织的发展。

第二，各类工会组织成长迅速，要求打破法规的限制成为现实的需求。五四运动后，从1922年1月至1923年2月在全国范围内掀起了第一次罢工高潮，产生了越来越多的工会组织。1922年1月开始的第一次全国罢工高潮持续时间达十三个月之久，大小罢工当在一百次以上，参加人数当在三十万人以上。[5]在这次罢工高潮中，工会组织得到了进一步的发展，如1922年2月5日成立的汉口江岸京汉铁路工人俱乐部，同年4月9日成立的长辛店工人俱乐部，以及两大地方组合和两大产业组合，即武汉工团联合会、湖南工团联合会和汉冶萍总工会、筹备中的全国铁路总工会，这其中有不少组织是罢工斗争的产物。到1922年底，全国主要的铁路、矿山以及城市、工厂都建立了工会组织，全国约有100多个工会和俱乐部。[6]

第三，中国共产党自诞生时起就对工人运动备加关注，它的纲领和决议成为工会组织和工会运动的指导原则。1921年7月中国共产党成立时通过的《中国共产党第一个决议》，即指出中国共产党的基本任务就是成立产业工会，“凡有一个以上产业部门的地方，均应组织工会；在没有大工业而只有一两个工厂的地方，可以成立比较适于当地条件的工厂工会”。[7]在1922年7月召开的中国共产党第二次全国代表大会上，通过了《关于“工会运动与共产党”的议决案》，其中即指出工会是保护工人切身的利益和为工人利益奋斗的机关，工会应该明白资本家和工人之间的利益冲突不可调和，工会是战斗的团体，不专是共济的机关。对于工会所进行的经济改良运动，中国共产党认为必须上升为劳动立法运动。[8]可以说中国共产党对工人运动的关注及指导是一以贯之的。

第四，中国劳动组合书记部作为实际上的全国工会领导机关，没有它的领导，这样大规模的劳动立法运动很难形成。中国劳动组合书记部于1921年8月在上海成立，是中国共产党公开领导全国职工运动的组织，在1925年中华全国总工会成立之前，它实际上一直是全国职工运动的领导机关。自书记部成立后，在第一次罢工高潮中即起了先锋的作用，在当时中国工人群众中具有很高的威信，因此才能在1922年5月发起召开了第一次全国劳动大会。在这次大会上中国劳动组合书记部被确认为全国总通信机关，“俨然成为全国工会的总领袖”。[5]（455）1922年7月，中共二大决定在全国开展劳动立法运动，书记部随即根据党中央的决议，拟定了《劳动立法原则》与《劳动法案大纲》，发起了劳动立法运动。如果没有中国劳动组合书记部的发起，以及在这次运动中始终起到的领导作用，劳动立法运动很难成为现实。

第五，1922年5月召开的第一次全国劳动大会对于当时组织和罢工并没有形成明确的斗争纲领，为了在罢工高潮中正确引导工人的组织和行为，斗争纲领需要进一步明确。1922年在全国范围内掀起了罢工高潮，但当时工会的帮派性导致它们难以真正团结起来，更为致命的是罢工中缺乏明确的斗争纲领，只为临时的经济利益而斗争，易于被资本家利用。为此而召开了第一次全国劳动大会。此次大会最初不过是由广州、上海、北方等十几个工会认为有全国联络之必要，写信给中国劳动组合书记部，要求发函召集全国劳动大会。但没有想到结果是不论接到或未接到通知的工会都派代表参会，人数达到一百六十多人，代表三十多万工人。[9]因此，大会的准备工作比较匆忙，大会代表的成分也非常复杂，故在大会召开的六天时间里，经常发生冲突，如果不是中共的斡旋，大会很难顺利进行下去。在此情形下的劳动大会并没有取得多大成绩，只通过了十个决议案，这些决议案“不是太局部，便是太技术”，它并“没有针对着罢工高潮制定一个目前斗争纲领”。[5]（13）为了弥补这一缺点，并根据党中央二大上通过的议决案，中国劳动组合书记部决定在全国范围内开展劳动立法运动，其提出的《劳动立法原则》与《劳动法案大纲》实际上就成为罢工中的斗争纲领，指导了随后继续的罢工运动，并进一步推动了罢工斗争的高涨。

第六，直奉战争后，以吴佩孚为首的直系军阀控制着北京政府，宣称“保护劳工”，并召开国会进行制宪。时局的变化也给劳动立法运动带来了契机。1922年在北方爆发了直奉战争，结果直系获胜，吴佩孚掌握了北京政权，为了收买人心，通电发表了四大政治主张，其中包括“保护劳工”一项，并宣言恢复国会。与此同时，在南方孙中山与陈炯明的战争以孙中山失败被逐告终，陈炯明取消南方护法政府，国会便不能在广州立足。不久，国会在北京又得以恢复，并开始了制宪活动。中国劳动组合书记部便利用这一时机，以中国劳动组合书记部总部邓中夏、武汉分部林育南、上海分部袁大时、湖南分部毛泽东、广东分部谭平山和山东分部王尽美的名义向国会提交了请愿书，指出：“同人等素从事于劳工运动，连年来亲睹国内劳工饱受暴力摧残之惨状，深知国内劳工无法律保护之痛苦，加以感受操政权者之巧于舞文玩法，益觉得劳工法案规诸宪法之重要，用是为全国劳工请命计，为国家立法前途计，理合拟具劳动法案大纲十九条，依法请愿贵院尽量采纳通过，规诸宪法，并转暂行新刑律之第二百二十四条罢工骚扰罪及民国三年北京政府教令第二十八号之治安警察条例正式提出议决取消。”[5]（13-15）以此为起点，劳动立法运动开始扩及当时之社会。

三、劳动立法运动的过程与主要主张

鉴于第一次全国劳动大会并未给罢工高潮制定明确的劳动斗争纲领，党的二大决议以劳动立法运动为手段来宣传党所确立的劳动纲领。中国劳动组合书记部遵照党的决议，借北京政府制宪之机，掀起了轰轰烈烈的劳动立法运动。1922年7月，中国劳动组合书记部及分部向国会提交了请愿书，在请愿书中，书记部向众议院议长附带提交了《劳动法案大纲》十九条。1922年8月16日，中国劳动组合书记部发布了这十九条大纲，并在第二天又向全国各劳工组织发出关于开展劳动立法运动的通告。在通告中指出当时社会尚未闻有提倡劳动立法者，而劳动者的自由又屡屡被他人侵犯，正式的劳动工会始终没有被法律所承认，同盟罢工也屡遭军警干涉。这些问题的存在都是因为法律尚未承认劳动者有相关之权利。进而指出，“倘能乘此制宪运动之机会，将劳动者应有之权利以宪法规定之，则将来万事均易进行矣。”并且要求各劳工团体对《劳动法案大纲》进行讨论，将结果报告书记部。还要求各地劳工团体向国务院和全国工商学各界发出通电，“以增吾劳动界之声势”。[10]

这一通告促使劳动立法运动波及范围扩大。首先响应的是唐山各工会，他们组织了“唐山劳动立法大同盟”，进行了大规模的示威游行，并通电国会，要求通过书记部提出的《劳动法案大纲》。郑州铁路工会随后也通电应和，并指出书记部提出的劳动法案大纲是最低限度的要求，务必完全纳入宪法之中。长沙不仅组织了劳动立法大同盟，还举行了劳动立法大会。武汉工团联合会电请国会制定保护劳工之法律，其中即包括集会结社和罢工权。[11]各地的响应促使中国劳动组合书记部总部趁势召集北方铁路工会的代表到北京开会，并举行了国会议员和新闻记者招待会，得到了新闻界和部分议员的同情和支持，各大报纸相继对之进行了报道。这些活动无疑扩大了劳动立法运动的影响，实际上促使劳动法案大纲中的规定深入人心，成为实际的劳动斗争纲领，指导和推动了同时期的罢工高潮。

在此次劳动立法运动过程中，中国劳动组合书记部提出了劳动立法的四项基本原则，即保障政治自由、改良经济生活、参加劳动管理和劳动补习教育。[12]可以说提出要保障政治自由是其最基本的主张，也是当时最迫切的主张。之所以要争得政治自由，时人有论：“政治上之自由权，如言论、集会、结社等，为共和国家任何阶级所应享受，‘临时约法上虽亦有此规定，然自袁世凯公布‘治安警察法之后，实际上已无形取消矣。至同盟罢工则显为法律所禁止。从而劳动界之言论与行动，已全无发展之机会。我等为脱离此种束缚计，非将此种非法命令及刑法中制止劳动运动之条文完全铲除不可”，“劳动者之团结权，亦应受法律之正式承认，俾免资本家乘劳动者之弱点，以单独契约劾夺其利益”。[10]顺应此种时势，劳动立法原则提出要保障政治自由，基于此原则，书记部拟定的19条劳动法案大纲中即明确了劳工的权利，主要包括以下五条：“承认劳动者有集会结社权；承认劳动者有同盟罢工权；承认劳动者有缔结团体契约权；承认劳动者有国际联合权；各种劳动者，有由产业工会或职业工会选举代表及参加政府之经济机关、产业机关及政府所管理之私人企业或机关之权。”[5]（502）总体来说，这些条文并没有法律规范的特征，更多的是一种权利的宣示，但这些宣示与主张成为将来劳动立法必须考虑的基本问题。

四、劳动立法运动的效果

在军阀混战的年代，军阀关注的根本不是什么宪法权利，而是如何稳固他们的权力以捞取更多的利益，宪法对于他们来说仅仅是一种工具。吴佩孚宣扬保护劳工，以及后来宣传设立劳工局、赞成劳动立法等都无非是拉拢工人阶层的手段而已。当时直系军阀很大一部分收入来源于京汉铁路，所以当1922年8月京汉铁路的长辛店罢工致使吴佩孚每月损失六万元时，吴佩孚即着手对付工人。当京汉铁路总工会准备于1923年2月1日召开成立大会时，吴佩孚终于对工人下了毒手，制造了惨案，致使工人运动陷入低谷。实际上，中国共产党和中国劳动组合书记部在开启劳动立法运动时，就认识到国会不可能将工人的权利写入宪法。

劳动立法运动虽然并未促使国会通过《劳动法案大纲》，形式上看是失败了，但实际上所起的效果已经完全达到了中共和劳动组合书记部的目的，即指导了当时的劳动斗争运动，中共和中国劳动组合书记部也在这次运动中树立了工人运动领导者的威信。同时，“二·七”惨案的发生也激起了各地工人前仆后继，为争取临时约法所赋予的集会结社权利而斗争，更博得了全国社会的同情。同时引起北京参众两院的反响，并召开联席会议，通过的四条议决案中即包括要求政府遵守临时约法给与工人以集会结社权。[13]从实质上来说，劳动立法运动取得了空前的胜利，并对当时的社会也产生了深刻的影响。

第一，劳动立法运动让整个社会对劳工阶级有了更为深入的认识，促使社会各界对劳动立法广为关注。从1919年五四运动以后，中国工人阶级的力量已被世人所认识，而且各派政治团体和知识分子都开始关注劳工问题，有的团体视工人阶层为可以拉拢和可利用的对象。但这些认识还普遍停留在工人的劳动条件和生存状态等经济层面，并没有认识到工人的政治权利和自由，更没有认识到要将工人应该享有的政治权利和自由上升为法律权利。工人自身刚开始的罢工也主要停留在经济利益层面，很少有人认识到经济利益与政治权利、法律权利之间的关系。这些问题直到1925年召开的第二次全国劳动大会上才有了较为系统和深刻的认识。因此劳动立法运动对当时的工人阶级以及社会各阶层是一次启蒙运动，让社会各阶层都认识到工人权利上升为法律权利的重要性。这就颠覆了以往认为工人罢工、集会、结社与造反无异的旧观念，工人是有为自己利益而集会、结社和罢工的权利的。当时就有人具体拟定了《劳动法规草案大纲》，就工人权利、幼工女工限制等问题提出了具体意见，[14]影响之深可见一斑。当然，社会各界的呼应对于推动劳动立法运动的进行也起到了很大的作用。这次劳动立法运动所带来的认识上的升华以及全社会对劳动立法问题的关注也推动了后来的工人运动和工会立法。

第二，从长远来说，《劳动法案大纲》是中国共产党第一次明确提出的法律规定，虽仅是纲领性质，并没有详细而具体的条文，但《劳动法案大纲》及《劳动立法原则》所体现的精神对以后中国共产党在革命根据地政权的劳动斗争纲领、劳动立法和工会立法来说意义深远。

第三，劳动立法运动中提出的《劳动法案大纲》成为同时期劳动斗争纲领，深刻影响了当时的罢工运动。最为明显的就是京汉铁路工人大罢工。京汉铁路各站工人从1921年起就开始陆续组织俱乐部，到1922年底，共成立了16个俱乐部，各俱乐部经过三次筹备会议，决定于1923年2月1日在郑州成立总工会。但吴佩孚动用武力进行干涉，阻止总工会的成立。2月1日晚，总工会召开秘密会议，决议“为力争自由起见，决于本月四日午刻宣布京汉路全体总同盟罢工。……为自由而战，为人权而战，决无退后！”[5]京汉铁路工人大罢工是中国工人运动史上的一个转折点，即从“改良生活的经济斗争转变到争取自由的政治斗争的阶段”，这次行动让中国工人阶级真正走到了“世界无产阶级的队伍里”。[5]（494）直系军阀残酷地镇压了此次罢工行动。但“二·七”惨案发生后，在各界的压力之下，黎元洪总统被迫颁布总统令，要求制定工会法。由此开启了中国历史上中央政府第一次制定工会法的历程。

参考文献：

[1] 马超俊，余长河.比较劳工政策（上）[M].北京：商务印书馆，1945.60，61.

[2] 李剑华.劳工法论[M].上海：上海会文堂新记书局，1931.200.

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[4] 蔡鸿源.民国法规集成（第十四册）[M].合肥：黄山出版社，1999.7-12.

[5] 邓中夏.邓中夏文集[M].北京：人民出版社，1983.441.

[6] 王尔玺.中国工会史[M].北京：中共党史出版社，1992.110.

[7] 中央档案馆.中国共产党第一次代表大会档案资料[C].北京：人民出版社，1982.3.

[8] 中央档案馆.中国共产党第二次至第六次全国代表大会文件汇编[C].北京：人民出版社，1981.17-18.

[9] 全国劳动大会之所闻[N].新申报，1922-05-24.

[10] 王清彬，王树勋，林颂河，樊弘编辑.陶孟和校订.第一次中国劳动年鉴（第二编）[C].北平：北平和济印刷局，1928.436，437.

[11] 谢振民.中华民国立法史（下）[M].北京：中国政法大学出版社，2000.1062.