反腐败立法：从地方走向国家

王玄玮

2014年10月，十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次以中央名义提出：“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，坚决遏制和预防腐败现象。”在2015年第十二届全国人民代表大会第三次会议上，也提出今年重点推进反腐败国家立法。因此，为落实这一任务，尽快进行预防职务犯罪方面的立法至关重要。

反腐败立法的必要性

推进反腐败国家立法，内容包括惩治腐败的立法和预防腐败的立法两个方面。惩治腐败方面，近年来国家立法一直在不断推进。2009年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国刑法修正案（七）》，对惩治腐败作出了两处调整：一是将国家工作人员的近亲属或者其他与该国家工作人员关系密切的人纳入到受贿罪的犯罪主体范围，使得对领导干部“身边人”的单独受贿行为进行刑事制裁变得有法可依；二是加大巨额财产来源不明罪的处罚力度，将法定最高刑从五年提高至十年。

2014年10月，刑法修正案（九）草案提请全国人大常委会审议。这次修正案草案对加大惩治腐败力度又作出三点调整：一是拟修改贪污受贿犯罪的定罪量刑标准。草案建议删去对贪污受贿犯罪规定的具体数额，原则规定数额较大或者情节较重、数额巨大或者情节严重、数额特别巨大或者情节特别严重三种情况，相应规定三档刑罚，并对数额特别巨大，并使国家和人民利益遭受特别重大损失的，保留适用死刑。二是拟加大对行贿犯罪的处罚力度，包括：完善行贿犯罪财产刑规定，使犯罪分子在受到人身处罚的同时，在经济上也得不到好处；进一步严格对行贿罪从宽处罚的条件。三是进一步严密惩治行贿犯罪的法网。拟增加规定为利用国家工作人员的影响力谋取不正当利益，向其近亲属等关系密切人员行贿的犯罪。

但在预防腐败方面，目前立法工作相对滞后。国家层面没有任何专门预防职务犯罪或预防腐败的法律，只有一部分省份出台过预防职务犯罪的地方性法规。立法上的滞后，显然不能适应反腐败斗争形势发展的需要。在国家反腐败战略格局中，预防已经放在和惩治同等重要甚至更加重要的位置上。职务犯罪是特殊类型的犯罪，具有主体的特殊性、手段的隐蔽性和后果的严重性等特征，应当更加注重预防的作用。毕竟，惩治是事后被动的处置，只是治标之举；预防是事先主动的防范，才是治本之策。启蒙思想家孟德斯鸠说过：“一个良好的立法者关心预防犯罪多于惩罚犯罪。”刑法学大师贝卡里亚也指出：“预防犯罪比惩罚犯罪更高明，这乃是一切优秀的立法的主要目的。”实践证明，只有坚持“打防结合、标本兼治、惩防并举、注重预防”的方针，从源头上遏制职务违法犯罪的发生，才是预防腐败的根本出路。及时研究出台预防职务犯罪方面的法律，已经成为我国全面推进依法治国的重要内容。

借鉴国外立法经验

从国外、境外的反腐败实践来看，一些反腐败卓有成效的国家和地区，都针对反腐败斗争的特殊性，颁布实施过专门的预防腐败立法，取得了良好的效果。各国和国际组织预防腐败犯罪的法律文件，根据内容可以分为四类：一是关于公职人员或特定人员行为准则的法律文件，如美国《政府工作人员道德准则》、联合国《公职人员国际行为准则》；二是关于规范政府行为和政治活动的法律文件，如美国《政府行为准则法》、澳大利亚《公共利益公开法》；三是关于金融财务领域加强监管、防范腐败犯罪的法律文件，如韩国的《实名制法》；四是关于预防和打击腐败犯罪的法律文件，如新加坡的《预防腐败法》、印度的《防止腐败法》、欧洲理事会的《腐败刑法公约》等。

在这些法律文件中，规定了不少刚性预防措施，堵塞可能产生的漏洞。典型的措施如财产申报、接受礼品限制、兼职限制、劳务及酬金规定、政治捐款规范、政府信息公开、官员投资或经商限制等。有些规定十分细致，具有很强的操作性。如美国《政府行为准则法》规定，公职人员接受价值100美元以上的礼品就必须作出说明，并将礼品上缴。为限制公职人员通过兼职获得过高和非劳动的报酬，该法规定公职人员一年内的兼职收入不得超过公职年薪收入的30%，一次出席活动、演讲、一篇文章所接受的酬金不得多于2000美元。

除了这些针对公职人员的限制性规定外，各国立法中在运用科技手段预防腐败、公众参与监督等方面，都有不少内容可供我国借鉴。

总结地方立法经验

虽然缺乏国家层面的立法，但各地在探索以地方立法推动预防职务犯罪方面成效显著。截至2014年年底，国内已经有安徽、黑龙江、江西、吉林、宁夏、西藏、新疆、湖北、贵州、江苏、海南、浙江、甘肃、山西、四川、云南、青海17个省制定了预防职务犯罪省级地方性法规，湖南、广西等两省、自治区通过了关于加强预防职务犯罪工作的决议。另外，无锡、厦门、乌鲁木齐、西安、济南、武汉、呼和浩特、南京、洛阳、宁波、深圳、郑州、青岛、昆明、贵阳、广州等省会城市和较大城市也先后进行了地方立法。

这些地方立法对预防职务犯罪工作的主体、职责、措施、法律责任及监督保障进行了规范，使得我国部分地方预防职务犯罪工作有法可依，为国家立法奠定了良好的基础。如在预防职务犯罪的措施方面，通过梳理各地立法可以总结出以下有效做法：明确预防职务犯罪工作的重点部门、行业以及重点预防对象；规定负有预防职务犯罪职责的主体应当采取的预防措施；确定国家工作人员预防职务犯罪的实体义务和程序义务；确定承担预防职务犯罪职能的国家机关、预防机构的职责及工作程序；规范预防职务犯罪监督机关的监督职能和监督形式；实行预防职务犯罪工作领导责任制并作为年度考核内容；重视发挥新闻媒体的监督作用；开展多种形式的预防职务犯罪教育；保护、奖励举报人；重视对负有预防职务犯罪工作职能部门的监督检查；等等。

除了预防职务犯罪的地方立法，覆盖范围更全面、内容更丰富的预防腐败立法也已经出现。2013年，广东省汕头、珠海两个经济特区先后通过了《汕头经济特区预防腐败条例》和《珠海经济特区预防腐败条例》。这两部地方性法规不但在篇幅上大大超过了各地预防职务犯罪立法，对如何防止公职人员利益冲突进行了细致规定，而且在相关制度建设上也可圈可点。例如，《汕头条例》中提出建立行政审批电子监察系统、完善政务信息资源交换共享平台；《珠海条例》中提出组织开展廉情评估和制度廉洁性评估、建立行贿行为记录档案、完善公共联合征信系统平台等措施，都是对各地预防腐败常规措施的创新和发展。各地地方立法的有益探索和实践，为国家层面的立法提供了良好的借鉴。

加强预防立法正当其时

2003年第58届联合国大会审议通过的《联合国反腐败公约》是联合国历史上通过的第一个全球性、综合性的反腐败法律文件。

我国于2003年在该公约上签字，2005年10月全国人大常委会全票通过决定批准加入该公约，从而产生了我国反腐败国内立法与《公约》对接的问题。与《公约》对缔约国提出的要求相对照，我国预防职务犯罪地方立法在贯彻预防性反腐败政策、公共采购和公共财政管理、提高公共行政部门的透明度等方面规定较多，但在公职人员行为守则、与审判和检察机关有关的措施、加强社会参与等方面规定较少，在预防性反腐败机构的独立性、定期对反腐败相关法律及措施进行评估、如何预防私营部门的腐败、预防洗钱等方面基本未涉及，与《公约》的要求存在一定的差距。其他的内容，如腐败资产的追回、执法国际合作等事宜，又并非地方立法能够规定。这些问题，需要加强研究，在国家层面立法中予以解决。《公约》特别强调：各缔约国均应当努力定期评估有关法律文书和行政措施，以确定其能否有效预防和打击腐败。为了落实公约的国际义务，我国也应当尽快完善相关法律制度，尽早进行预防职务犯罪方面的立法。

近年来，每年都有全国人大代表提出启动预防职务犯罪国家立法的议案或建议。十八届四中全会《决定》提出“加快推进反腐败国家立法”，顺应了社情民意，预防职务犯罪立法工作驶入了快车道。2015年2月15日，最高人民检察院印发实施《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》，就贯彻落实中央部署、全面深化检察改革提出六大重点任务、42项具体任务。其中明确提出，高检院要配合中央有关部门，加快推进反腐败国家立法。

2015年第十二届全国人民代表大会第三次会议，全国人大常委会委员长张德江在做关于全国人民代表大会常务委员会工作的报告中，提出今年重点推进反腐败国家立法，研究修订行政监察法。可以预见，进行反腐败国家立法已为期不远。

编辑：程新友 jcfycxy@sina.com