试论新时期如何构建财政审计大格局

张春艳，唐巧仁

（1.山东郯城县审计局，山东 郯城 276199；2.山东省审计厅，济南 251100）

财政审计是国家审计的永恒主题，这是由国家审计的性质所决定的。随着公共财政框架体系的建立，财政审计被赋予新的时代意义，即以审计“免疫系统”功能理论为指导，以促进建立公共财政体系为目标，有效统筹整合审计资源，构建财政审计大格局。要做好财政审计大格局工作，必须在审计思路上有所创新，必须跳出财务收支和部门审计的模式，必须抓大放小，大角度、高起点，正确定位财政审计工作目标。为此审计要有新起点、新思维、新内容，以不断适应经济社会的发展变化，发挥审计为经济社会发展保驾护航的作用。

一、财政审计大格局的内涵

（一）财政审计大格局的基本含义

财政审计大格局是审计机关以全部财政资金为内容，以财政管理审计为核心，以政府预算为纽带，统筹审计资源，有效整合审计计划，有机结合不同审计类型，从宏观性、建设性、整体性层次整合审计信息的财政审计工作体系。

通过财政审计大格局，最终要实现审计工作的“四个转变”：一是从关注一般预算资金向全方位关注财政性资金转变；二是从财政收入和支出审计并重向以财政支出审计为主转变；三是从以真实合法性审计为主向真实合法性审计与绩效审计并重转变；四是从侧重解决微观层面的问题向注重研究宏观层面的问题转变。

（二）财政审计大格局的特征

财政审计大格局与传统的财政审计相比，在定位上更为灵活，组织上更为周密，内容上更为全面，主要凸显以下几个方面。

1. 审计范围上面向全部政府性资金。全部政府性资金又称政府收入，是以政府名义筹集，并由政府来管理和使用的所有收入。政府收支分类改革对政府收支按收入、支出功能、支出经济三大体系进行了分类，使政府的各项收支都能得到清晰的反映，以全部政府性资金为主线开展财政审计与政府收支分类改革的要求是一致的。

2. 审计内容上融合各专业审计。财政审计大格局主要以财政审计的内容为基础，还包括对政府固定资产投资项目的审计、其他财政收支审计和专项审计调查。具体包括：预算执行审计、财政决算审计、乡镇财政审计、转移支付审计、政府负债审计、土地资金审计、部门预算审计、专项资金审计、财政投资绩效审计、重点国有企业审计、其他财政收支审计及专项审计调查。

3. 审计方式上坚持“六个结合”。在财政审计大格局中，要联系实际，努力做到“六个结合”：一是加强专业审计目标与财政审计目标的结合；二是加强一般部门单位审计与财政预算执行审计的结合；三是加强财政财务收支审计和财政绩效审计的结合；四是加强经济责任审计与财政审计的结合；五是加强专项审计调查与财政审计的结合；六是加强审计信息化建设与财政审计的结合。

4. 审计资源上实现有效整合。审计机关内部各专业审计部门有着自己的特性和优势，在财政审计大格局的目标下，各专业审计都承担着相应责任，但必须同财政审计紧密结合，充分发挥审计机关的整体合力，实现审计机关人力、信息等资源的有效整合，提高审计效率。

二、财政审计大格局实践中存在的现实问题

推行财政审计大格局在提高审计效率、提升审计成果、发挥审计“免疫系统”功能方面确实起到了积极作用。但从实施情况来看也存在诸多不尽人意的地方，一些突出问题已成为阻碍审计大格局进一步发展的瓶颈。

（一）审前调查准备不充分，审后总结不重视，审计成果利用有限

部分单位在思想上不够重视，临时抱佛脚，将审计人员和审计项目仓促组合在一起，缺乏对审计内容的深入研究，审前准备流于形式，致使审计现场杂乱无序，审计过程毫无章法，审后总结敷衍了事，财政审计大格局的审计效果大打折扣。此外，审计成果的利用局限于审计机关内部，审计整改重罚款轻整顿，致使财政审计年年审，年年问题差不多，存在的问题难于得到整改。

（二）信息资源整合力度不够，尚未形成一个成熟完善的资料共享平台

财政审计大格局框架下，审计资源整合的主要途径是审计资料的共享，减少审计人员的重复劳动，提高审计效率。可是目前审计成员之间交换审计资料的方式比较落后，尚未形成一个快捷的资料共享平台，资料信息的传输不够流畅，这些严重影响审计资源整合的实施效果。

（三）审计人员的业务素质不适应财政审计大格局的要求

近几年来，财政体制和管理模式、信息化水平变更速度很快，每一年都会出台很多相应的新规章、新软件、新做法。联网审计、管理审计、审计全覆盖等，都向审计人员提出了新的挑战，要求审计人员不断学习，更新知识，以适应日益增长的发展需要。然而，由于体制改革，压缩机关编制，县级审计机关一线审计人员年龄老化等，成为制约审计创新和突破的瓶颈。

三、构建财政审计大格局的思路

（一）关注中央有关宏观调控政策的落实

大格局财政审计，要认真贯彻“20字”审计工作方针，充分发挥免疫系统功能作用，紧紧围绕经济又好又快发展这个中心，重点关注中央有关宏观调控政策的落实情况。通过审计，促进经济平稳较快发展，促进经济发展方式转变。

（二）关注健全统一、完整的国家财政

刘家义审计长指出，没有一个统一完整的国家财政就不会有一个统一完整的国家政权，就不会有一个统一完整的国家机器正常运转。我们现在的国家财政，严格意义上讲包括一般预算、资本经营预算、债务预算、基金预算。目前真正纳入预算的是税收；债务既没有进入国家预算，也没有纳入预算管理；外债当中的还债支出进入了预算，但外债收入没有进入预算；资本经营没有预算；不少基金都没有纳入国家预算；上级财政对下级财政的转移支付相当一部分进不了地方预算，还有其他方面的一些资金也进不了预算。因此，大格局财政审计要关注健全统一、完整的国家财政。

（三）关注深化财政体制改革

现在的财政体制对我国社会主义公共财政体系的健全完善是一个很大的制约，尤其是制约我国经济的健康发展和可持续发展。一是各级政府事权与财力的不匹配问题，特别是基层财政困难较大。二是转移支付制度需要完善。三是主体功能区的划分和建设需要加强。在一个国家内部没有合理的产业分工就会形成资源的极大浪费，财政体制要按照主体功能区的要求进行改革、完善。

（四）关注健全完善财政法制

依法治国是我国的基本方略。但目前财政政策的实施、财政体制和财政制度的设计、财政管理的法律依据等都很不完善，有些法律已经不适应形势的发展，导致在财政运行中无法可依、有法难依。在大格局财政审计中要关注这些问题，促进财政法制的健全和完善。

（五）关注不断完善和灵活实施有效的财政政策

在大格局财政审计中，要关注一些地方政府越权开减免税口子，自定税收优惠政策，先征后返等影响国家宏观调控政策效果的问题；要在对财税部门的审计中关注现行财税政策执行过程中存在的问题，促进进一步完善政策；要关注财政政策与货币政策的协调，防范财政风险与金融风险的互相转化；要在专项资金审计中，关注政策目标的实现情况。

（六）关注财政支出结构和财政资金使用效益

目前，财政支出结构在逐步优化，但还不够，资金使用效益也有待进一步提高。财政的基本职能应当是提供公共产品和服务，大格局财政审计要关注财政支出投向竞争性领域的问题，关注行政运行成本偏高的问题，关注一些法定支出在不同地区间苦乐不均的问题，促进优化财政支出结构，提高财政资金使用效益。

（七）关注地方政府负债与财政风险

财政风险主要体现在财政赤字风险，呆帐、坏帐风险，债务风险。当前地方政府负债的问题比较突出，主要表现是：债务规模大、缺乏统一管理，债务率、债务依存度和偿债率偏高，逾期债务的比例较大，使财政背负许多不该承担的包袱，甚至超越财政的承受力，引发财政风险。大格局财政审计的重点是摸清家底，特别是要掌握地方政府融资平台的实际状况，推动建立公开规范的地方政府财政风险控制机制和债务管理制度。

（八）关注预算管理改革

重点关注政府预算与部门预算不一致的问题，预算与决算差异较大的问题，代编预算与“打捆”预算的问题，国库资金管理与财政专户管理的问题，隐藏财力性资金的问题，非税收入征管的问题，国有资本经营预算的问题，基金预算管理的问题，结余资金管理的问题，超收收入安排使用的问题，开发区财政预算管理的问题等。

四、构建财政审计大格局的措施

（一）通盘考虑，重视审计计划的制订

1. 形成年度审计项目计划“一盘棋”思路。在确定年度审计项目时，审计机关要按照财政审计大格局要求，围绕全部政府性资金，将所有审计项目纳入“一盘棋”通盘考虑；以财政预算执行审计为主题、以满足“两个报告”内容的需要为目标，合理安排审计项目，形成主次分明，既单独立项又相互联系，统分结合的一个整体。

2. 重视审计实施方案的制订。随着财政体制改革的深化，财政审计的内涵和外延都有了相当大的扩展。在时间安排上，应增大审前调查及编制审计实施方案的比重。在充分摸清情况的基础上，确立财政审计的重点，找准定位，明确方向。应将整个审计任务按财政资金运动环节细分，既要有总方案更要有明细方案，各方案之间要力求做到互相对应，确保整个审计实施方案具有指导性和可操作性。审计实施方案应在四个层面上力求突出重点：一是摸清全部政府性资金的分布状况及总量规模。二是审计并分析全部政府性资金的主要支出方向。从资金的投向上看政府的行政理念是否先进，资金使用是否符合国家产业政策；从支出重点看公共行政管理体制是否完善，政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等基本职能是否到位。三是检查评估全部政府性资金的管理现状。四是分析评价全部政府性资金的变动趋势。

（二）整合审计资源，挖掘内外潜力

在财政审计大格局条件下，各类审计资源的整合尤为必要。这既包括审计机关内部的审计资源整合、外部的社会审计和内部审计资源的整合，也包括审计信息资源的整合。

1. 在审计力量的整合上，应打破科室界限，重点项目重点突破。审计机关要牢固树立财政审计大格局的观念，改变过去各个专业审计各自为战、力量分散、过于专业化的局面，打破处室界限，优化组合，集中优势力量，统一组织实施，充分发挥各专业处室的优势，形成整体合力，做到重要项目重点突破、资源共享、优势互补。

2. 在人员素质的整合上，挖掘潜力，积极引进人才。审计机关应加强与被审计单位等外界的交流合作，广泛引进各类专业人才。不断加大培训力度，对现有人员的知识结构进行优化，充分挖掘审计人员的潜力。应选派业务骨干到对口财政、税收等业务部门学习，使审计人员在不同的岗位上得到充分锻炼，不断提高审计人员的专业水平和综合素质，造就一批既具有专业技能又富有审计经验的复合型人才。

3. 在社会资源的整合上，借用人才，发挥中介机构作用。由于财政审计的领域涉及到政府管理和事业发展的各个方面，为了提高审计质量、防范审计风险，当前应结合审计力量的实际状况，对部分审计项目实行外聘专业技术人员参与审计的做法。这样既可以解决审计资源不足的问题，提高效率，又可以通过传帮带培养审计人员的实际工作能力，也为确保审计质量，取得科学、真实、准确的审计证据奠定基础。

4. 在信息资源的整合上，构筑审计信息平台。现今，被审计单位广泛使用计算机管理系统及审计机关广泛使用计算机审计系统的状况，为审计人员进行信息的搜索、传递、处理和反馈提供了有利条件。而信息的完备性、传导的流畅性，在财政审计大格局的项目管理中具有决定性的意义。构筑审计信息平台，形成审计信息的共享机制，便于及时交换各种信息，更将有助于财政审计大格局项目的有效推行。

（三）采取有效方法，提高审计质量

财政审计大格局使审计范围扩大，审计风险增多。审计机关应采取有效措施保证财政审计大格局的成果质量。

1. 要形成定期的业务讨论会议制度。定期的业务讨论会，一方面可以让各审计小组从其他审计小组的工作成果中得到更多的信息和思路，为自身下一步的工作提供有益的指导；另一方面可以及时检查各审计小组的工作质量，促使各审计小组合理地安排工作进度，同时，也可以避免重复审计，减少工作量。

2. 加大审理复核力度。财政审计大格局要求质量控制大格局。负责审计质量把关的法规部门应创造性地开展现场审理复核工作，及时认真复核审计证据和工作底稿。一方面，财政审计大格局后，审计工作量比原先增多，需要复核的审计业务文书增加，现场复核不仅可以减轻复核人员以往审计后集中复核所形成的工作压力，也便于复核人员及时了解实际情况，把好质量关；另一方面，财政审计大格局后，审计内外环境的变化将带来新的审计风险点，风险不仅存在于财政资金运动的各个环节，还可能存在于几个环节之间，为此，法规部门应与业务部门共同研究解决新增的审计风险点。

（四）综合利用成果，提高审计成效

实施财政审计大格局后，对审计成果的综合利用及提升显得尤为重要。在新的历史条件下，审计报告作为审计成果的主要载体，应立意高、力度强、容量大，具备全局性和宏观性。

1. 重视审计成果的综合和反映。“两个报告”是全面反映财政审计大格局成果的主要载体，审计组应围绕“两个报告”的主题思想，把握重要性原则，按照报告主旨要求取舍综合材料，对不同主题的分项审计报告进行整合和专业分类，围绕财政审计的宏观性、全局性目标，揭示问题，作好审计评价，发表审计意见，提出审计建议。审计机关应组建专门的写作班子，对所有的信息内容进行综合、筛选、精简、提炼，力争既全面反映财政审计大格局成果，又突出重点，有较强的针对性。

2. 从体制上、制度上提出建议，达到审计成果的再利用。推进财政审计大格局，将进一步凸显财政审计的综合性和宏观性，这是其他任何单个审计项目所不能实现的。审计人员应提高洞察问题的敏锐性和选择重点的敏感性，善于从宏观上对财政审计中发现的问题和情况进行归纳分析，透过现象挖掘产生问题的根源，从体制、制度和机制等层面提出解决问题的办法，从而达到预期的审计效果，充分发挥财政审计的建设性作用。

3. 加强对审计整改落实情况的检查和反馈，巩固审计成效。为了突出财政审计大格局成效，审计机关应把对审计整改落实情况的检查和反馈作为一项重要工作来抓。在审计阶段，能整改的问题要求被审计单位立即整改，不能立即整改的问题酌情限期整改；在审计结束后，应定期进行审计回访，对整改落实情况进行检查和督促，以提高审计成效；在审计公告时，应将整改落实情况一并进行公告。

[1]董大胜.财政审计大格局思考[J].审计研究，2010，(5).

[2]白日玲.构建财政审计大格局思路和保障措施[J].审计研究，2010，(5).