萧山、余杭、富阳基本公共服务与杭州主城区一体化发展的路径探讨

■李燕青 郑 敏/文

萧山、余杭、富阳基本公共服务与杭州主城区一体化发展的路径探讨

■李燕青 郑 敏/文

继2000年萧山、余杭撤市设区后，2014年富阳也经国务院批复同意撤市设区，杭州的城市空间进一步拓展。然而，从撤市设区到真正融合还有很长的路要走。“十三五”时期和今后相当长一个阶段，是杭州深化改革创新、建设现代化大都市、实现高起点上新发展的关键时期。在此背景下，保底线、促均衡、提品质，对接杭州主城区，不断提高萧山区、余杭区、富阳区（简称“三区”）基本公共服务的品质、质量和覆盖率，促进三区的基本公共服务实现与杭州主城区一体化发展，成为一项重大而紧迫的战略任务。

图1　2005-2013年杭州市区、三区财政支出比重图

一、三区基本公共服务体系与主城区的差距

近年来，三区社会事业建设取得明显成效，发展水平持续提高，但与杭州主城区相比，仍然存在一定差距。

一是财政支出占比分化。从财政投入来看，近年来，三区财政支出及其占地区生产总值的比重都有很大提高，其中用于民生的财政支出占财政总支出的比重接近70%。在三区之间，余杭区表现更为突出，自2008年以来，财政支出占比已超过市区平均水平，但萧山区、富阳区与市区平均水平相比，仍有明显差距。

二是医疗卫生事业差距明显。主要医疗机构高度集聚在主城区，特别是主城核心区，三区缺乏高端大型医疗卫生机构。卫生体系建设滞后，三区的千人床位数均只相当于主城区的1/3-1/2，千人执业（助理）医师数也明显少于主城区。

三是文教领域略滞后于主城区。三区高度重视教育事业发展，人均教育支出与主城区接近，余杭区更是超过市区平均水平。但三区的文化体育事业发展则明显滞后，人均文化体育支出、公共文化设施数量均与主城区有很大差距。例如，萧山区每百人公共图书馆图书藏量，不及主城区的一半。

四是公共安全、社会保障等其他领域有待加强。与主城区相比，三区在公共安全、社会保障等领域的发展也比较滞后，是社会民生领域的薄弱环节。具体来看，余杭区表现较好，萧山区、富阳区的人均公共安全支出、人均社会保障和就业支出两项指标在全市九个城区中排名均靠后。

图2　2013年杭州市区、三区医疗卫生资源情况图

图3　2013年各区人均公共安全、社会保障和就业支出图

二、三区与主城区基本公共服务一体化发展的重点领域

立足三区的实际情况，把握“保权利、保底线、保弱势”的趋势要求，保障基本，兜住底线，统筹兼顾，量力而行，多方参与，重点围绕十大领域，大力推动三区基本公共服务与杭州主城区一体化发展，努力实现“同城同待遇”、“同城同服务”。

一是提升基本公共教育。从广度和深度上，全面推动三区与主城区基本公共教育体系接轨。探索将学前教育、普通高中、职高教育纳入基本公共服务体系，加快发展普惠性的学前教育，试点推行普通高中、职高教育的免费教育，普及发展特殊教育。进一步扩大基本公共教育覆盖面，逐渐缩小区域、城乡、不同群体间的教育差异性。

二是优化基本医疗卫生服务。以建立覆盖生命全周期、内涵丰富、形式多样、结构合理的健康服务体系为目标，深入推进医药卫生体制改革，特别是要加强对婴幼儿、残疾人、老年人等特殊人群的康复护理、生活照料。在三区内部，加快提高农村、农民的医疗保障水平。积极推行“分级诊疗”等模式，深化智慧医疗体系建设。

三是提升基本养老服务。积极应对人口老龄化，加快智慧养老信息技术应用，推进医养护一体化，提高社区居家养老服务照料中心覆盖率。大力发展养老机构，鼓励社会资本举办养老机构，促进医养结合型、护理型、健康养老型等多形式养老机构合理布局。鼓励社会组织广泛开展老龄服务，积极探索老年教育新模式，丰富老年大学的办学形式。

四是完善保障性住房建设。结合“三改一拆”、“城中村”改造、城市有机更新、“美丽乡村”建设等工程，以公共租赁住房为重点，兼顾拆迁安置住房、人才专项住房，逐步减少经济适用住房建设规模，加强保障性住房建设。探索推行房屋征迁货币化安置和政府采购商品房解决拆迁安置房、保障性住房，从“补砖头”向“补人头”方式转变。

表1　2013年杭州市区和三区教育、文化体育与传媒基本情况一览表

表2　2013年杭州市区和三区公共文化设施一览表

五是完善就业服务体系。大力发展信息经济，加快产业转型升级，促进现代服务业发展，扩大就业总容量。加大就业技能培训、创业实训、岗位推荐等方面的力度，为劳动力提供更为科学、系统的人力资源服务。积极引导农村富余劳动力在当地城镇就业。积极应对人口老龄化带来的劳动力供给短缺问题，支持中老年劳动力、妇女、残疾人再就业。

六是健全社会保障体系。按照管理体制、经办职责、信息系统、经办标准“四统一”要求，以平稳过渡、接轨杭州、分步推进、维稳为主为原则，逐步推动三区实现社保制度与主城区一体化。继续扩大社会保障覆盖范围，推进三区城镇灵活就业人员、个体私营职工、农民工、农民、残疾人参与社会保险，提高社会救助、社会福利和社会优抚水平。

七是优化人口服务管理。稳步推动户籍制度改革，有序放开落户限制。加快推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。完善流动人口服务管理机制，积极推动流动人口“同城同待遇”，使其融入当地生活。

八是构建现代公共文化服务体系。加快区属文化体育事业单位改革，引入社会资本，积极发展混合所有制经济。加强区文化馆、博物馆、图书馆、纪念馆、美术馆以及基层文化活动中心等设施建设，积极推进示范乡镇（街道）综合文化中心建设，加快行政村（社区）的数字化文体档案室建设。结合各区风俗民情，推出一批特色文体产品和服务。

九是完善公共基础设施建设。纵深推进“三改一拆”，推动城市有机更新和“美丽乡村”建设，加大城乡河道整治力度，加强公园绿地建设，全面推进三区环境综合治理。推动以公共交通为导向、精明式增长为主题的城市空间拓展模式，完善三区与主城区间的快速联系通道网络，重点推进轨道交通2、5、6号线和城际轨道交通富阳线建设。

十是加强社会公共安全保障。突出系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，加快构建政府主导、社会协同、公众参与、技术支撑、法治保障的社会治理机制。创新预防和化解社会矛盾体制机制，实行重大决策社会稳定风险评估，加强社会矛盾纠纷易发多发领域预警和应急处置，提高突发危机的预防和处置能力。持续加强食品药品安全等管理。

三、促进三区与主城区基本公共服务一体化发展的建议

为加快三区与主城区基本公共服务一体化发展，需要进一步加强城区资源统筹，重点向三区倾斜和延伸，建议着重关注并推进以下几个方面的举措。

一是强化政策指导，深入落实杭州市委〔2014〕17号文件，尽快制定出台富阳区与主城区一体化发展的政策。《关于进一步加快萧山区余杭区与主城区一体化发展的若干意见》（杭州市委〔2014〕17号），是“十三五”时期萧山区、余杭区推进基本公共服务均等化的重要指导性政策。要按照萧山余杭与主城区一体化发展工作领导小组办公室的要求，认真深入地落实政策。同时，按照基本公共服务标准与主城区统一的要求，研究制定萧山、余杭落实市委〔2014〕17号文件的相关实施方案，并切实执行。充分征求相关方面意见，尽快制定出台富阳区与主城区一体化发展的政策意见，加快富阳深度融入大杭州的步伐。

二是强化政府责任，加大政府性资金投入，确保公共服务领域资金投入占新增财力比重稳步提高。根据三区城乡区域发展的差异性，完善全市转移支付和补助机制，加大对三区，特别是三区的社会建设薄弱地区基本公共服务的财政扶持力度，实现九城区之间基本公共服务供给能力适度均衡。积极向国家、省争取相关社会发展专项资金和一般性专项转移支付。优化调整财政支出结构，加大财政投入力度，优先安排基本公共服务预算，确保市、区两级财政用于基本公共服务领域的资金占当年新增财力的比例随着经济增长和财政状况的改善稳步提高。结合市、区国有投融资平台综合改革，加大国有资本经营预算对基本公共服务的投入力度。

三是强化模式创新，建立完善基本公共服务供给多元化的体制机制，探索推行新型市场化投融资运作模式。通过政府、企业、社会组织的合作，扩大基本公共服务供给数量，提高供给质量。加快推行利用市场机制供给公共服务的模式，通过特许经营、外包、公私合营、购买服务等形式，将原由政府承担的部分公共服务职能交由市场主体行使，赋予社会组织提供公共服务的职能。进一步放宽社会资本投资准入，在法律法规允许的前提下，在高端养老、健康服务、公共交通、环境保护等方面，对具备一定经营条件的公共产品和服务领域，逐步向社会投资主体开放。定期发布市、区两级公共服务需求和政府购买公共服务目录，建立投资、补贴与价格的协同机制，完善投资、建设与运营的市场化体系，鼓励社会资本以多种方式参与提供基本公共服务，积极推进一批采用PPP等模式的公共服务项目。

四是强化法治思维，建设阳光服务型政府，着力提高公共服务供给过程的透明度。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论确定为基本公共服务领域重大行政决策的法定程序，研究制定基本公共服务重大行政决策程序规则。针对涉及群众利益的重大公共服务事项，探索建立公众意见征询委员会，并探索推行社会稳定性风险评估。通过完善听证、公证、问责、举报等制度和民意调查机制，提升基本公共服务供给过程的透明度。进一步完善依法及时就地解决群众合理诉求机制，引导群众以理性合法方式、利用法定途径表达诉求。做好对教育、养老、医疗、社保等领域的财政资金监督，深化开展对三区公租房、廉租房、拆迁安置房等保障性住房的跟踪审计。

五是强化监测评估，完善基本公共服务均等化评价体系，加强统计监测和评估考核。按照浙江省基本公共服务均等化实现评价指标体系，继续细化和完善市、区两级的基本公共服务均等化评价体系，加强数据统计分析和国内城市比较，客观准确地反映三区均等化水平。开展日常数据调查、监测、预测工作，及时掌握三区基本公共服务均等化的发展动态。加强基本公共服务均等化完成绩效评估，加强对基本公共服务均等化推进工作的考核。鼓励社会力量积极参与基本公共服务的评价和监督，探索引入第三方专业评估机构进行评估。

（作者单位：杭州市工程咨询中心）