城市公共环境服务“云”供给机制研究

□祝小宁 洪丽华

[电子科技大学 成都 611731]

随着城市化进程的加快，经济规模的扩大和生活水平的提高，城市空气污染、水污染、固体废物污染和噪声污染等城市公共环境问题已引起社会各界的广泛关注。以政府为主的治理主体主要提供环境污染防治服务、环境卫生服务和环境信息与技术服务等城市公共环境服务。一方面，它主要通过一系列的制度安排实现供给，例如通过工程减排、结构减排及监管减排等措施降低主要污染物的排放量。2008年全国化学需氧量、二氧化硫排放量分别为1320.7万吨、2321.2万吨，比2007年分别减少4.42%和5.95%[1]。2007年工业废水排放达标率91.7%，比上年提高1.0%[2]。另一方面，城市公共环境服务的供给离不开资金的投入。2000年，城市环保基础设施投入为561.3%亿元，2007年，达到了1467.8亿元，环境治理投资占GDP的比例在1.1%～1.4%之间，近三年的投入比例甚至低于前几年[3]。尽管一直处于供给状态，但随着突发环境事件的增多，城市公共环境服务依然是供不应求的格局。因此，在推进基本公共服务均等化的过程中，创新城市公共环境服务供给机制势在必行。

关于城市公共环境服务供给研究，当前大多数学者致力于供给模式的研究，宫笠俐就当前公共环境服务供给体系的现状与问题，从供给主体、供给方式、供给程序、供给指标与收费机制监管等方面重构公共环境服务供给模式[4]，进一步地从环境公平正义的分析视角研究环境物品供给的制度安排[5]。王崇从政府行为的服务与划桨两个内在逻辑角度反思供给模式[6]。卢洪友等从绩效评价角度探究公共环境服务供给[7]。肖葱提出私人直接参与公共环境服务供给的路径选择[8]。尽管学者从不同角度研究公共环境服务供给模式，但大致可以总结为以下四种模式：计划供给模式、市场供给模式、志愿供给模式和混合供给模式。这些文献的研究重点基本上集中于公共环境服务供给模式上，缺乏从内在运行规律的角度来探讨如何实现高效自主供给，更鲜有从公共环境服务的产品属性和供给主体的人性假设视角分析。本文认为，城市公共环境服务资源供给问题的本质在于环境物品的特殊属性和供给主体的有限理性选择之间的博弈。

一、城市公共环境服务供给的研究视角：产品属性与人性假设

（一）城市公共环境服务的产品属性

城市公共环境服务具有多维属性。首先，它具有稀缺性。它的稀缺性主要受到公共财政投入和环境容量的制约。一方面，政府对基本公共服务的财政投入是有限的，导致了依赖公共财政支撑的城市公共环境服务资源也是有限的。简言之，城市公共环境服务具有耗费性，不像信息那样具有再生性。另一方面，当城市建设发展的需求超出环境容量的范围时，将会产生污染问题。环境容量是可财产化的潜在资源，和自然资源一样是具有稀缺性的经济资源[9]。环境容量的有限性一定程度上导致了城市公共环境服务资源的稀缺性。其次，它具有消费的非排他性。城市公共环境服务的受益者是全体公众很难排斥任何一个人在享受城市公共环境服务范围以外。即使技术上做到把一部分人排除在消费之外但由于成本过高、效率低下而最终失败。最后，它具有消费的竞争性。当城市公共环境服务的消费量超出其所有限范围之外，当到达环境物品“拥挤临界点”后，每增加一个消费者，将减少原有的环境服务效用。在此意义上说，城市公共环境服务的稀缺性、消费的非排他性与竞争性，决定了它是介于纯公共产品和私人产品之间的准公共物品。

（二）供给主体的“有限理性人”假设

城市公共环境服务供给主体包括政府、私人组织和第三部门。由于决策过程中信息的不完备性、预见未来的困难性和备选行为范围的有限性，致使供给主体在理解与解决城市公共环境问题的能力上受到了限制。受限制的程度不同，其有限理性程度也不同，使得具有优势的供给主体更有可能产生机会主义行为的动机。一旦有了采取机会主义行为的动机，这就难免在城市公共环境服务供给过程中人为地隐瞒真实信息，继而产生一系列规避责任、寻租和搭便车行为。总的来说，多元供给主体作为有限理性人，其城市公共环境服务供给的行为准则仍以低成本、高效益为导向（如图1第三象限所示），不管是利人利己，还是损人利己，都不存在供给行为的绝对理性决策。这就是本文所说的“有限理性人”假设。

图1 城市公共环境服务供给成本与效益模型

通过以上的分析，似乎得出了城市公共环境服务资源配置不能优化实现的结论，其实不然，笔者认为，作为有限理性人的供给主体，在供给过程中确实不可避免地出现机会主义行为，但我们相信设置一套合理、科学、有效的制度安排，以一定的规则进行调节，放手让供给主体相互竞争和相互协同，达成一致的供给目标与供给利益，从而推动城市公共环境服务资源供给系统有序演化，实现城市公共环境服务供给高效率与高效能。

二、城市公共环境服务“云”供给机制的构建

（一）城市公共环境服务“云”供给机制的提出

2006年，美国Google公司提出云计算（Cloud Computing）。云计算最早被应用于工商行业。随后，云计算技术逐渐被广泛地应用到公共管理领域，如“云教育”、“云政府”等。然而，上述涉及的“云”都是基于技术层面所理解的资源网络。实质上，云计算能为用户及时快速提供服务主要归因于其自组织整合、协同与共享特点，它毋须设置一个人工的控制中心就能自动感应、识别与运作。由此，我们把云计算从技术层面升华到管理层面，它体现的是一种自组织管理思想。然而，自组织并不等同于“云”，自组织是一种方式，而“云”是自组织当中的一种方式。本文所理解的“云”思想，即各要素通过特定的方式或手段相互联动整合，形成一种相互协作的自组织状态，从而产生整体协同效应。

城市公共环境服务“云”供给机制，以“云”思想为指导，以城市公共环境服务的产品属性和供给主体有限理性选择为立足点，以政府、私人组织和第三部门以竞争与协同的方式达成的供给目标为核心，以环境污染防治、环境卫生服务、环境信息与技术服务和环境管理与监督为内容，以供给动力机制、信息共享机制、协商共治机制、利益协调机制和监督反馈机制为手段，旨在自组织盘活公共资源供给中所涉及的各种要素，最大程度地提高城市公共环境资源供给效率与效能。

（二）城市公共环境服务“云”供给机制的机理

城市公共环境服务“云”供给机制遵循自组织理论的内在运行规律，如图2所示。城市公共环境服务供给系统在初始状态X0下，经过供给主体相互竞争与协同，在0到t1时间内沿着A路径运行，当系统接近X1状态时，多元供给主体基本达成利益一致的供给目标。当供给目标达成后，供给主体间的竞争与协同行为停止，系统暂时趋于稳定状态，即t1到t2时间段。当系统到达t2时刻，由于外部环境受到干扰或内部环境主动变革，使得供给系统状态发生随机涨落，将面临以下三种情况：（1）C路径，一般性的涨落并不足以引起系统宏观状态的变化，城市公共环境服务供给系统继续处于稳定状态；（2）D路径，当供给系统内出现寻租、搭便车、规避责任等机会主义行为时，供给主体将打破协同的格局，不再遵循已达成一致的供给目标。此时，城市公共环境服务供给效率低下，供给活动逐渐衰退直到消亡；（3）B路径，当外部环境受到干扰时，如供给市场规模的扩大、政策法规的鼓励等，或内部环境主动变革，如供给技术的创新等，都有可能产生巨大涨落，供给系统将发生突变，使其逐渐演化为高效有序地供给城市公共环境服务的耗散结构。

图2 城市公共环境服务“云”供给机制演化轨迹

从城市公共环境服务“云”供给机制演化轨迹来看，t1到t2时间段是城市公共环境服务供给系统演化发展的关键阶段。本文将致力于设置一套“云”供给机制保证供给系统沿着B路径演化发展，保障城市公共环境服务供给系统稳定有序地演化为耗散结构。

（三）城市公共环境服务“云”供给机制的设计

图3 城市公共环境服务“云”供给机制

城市公共环境服务“云”供给机制包括供给动力机制、信息共享机制、协商共治机制、利益协调机制和监督反馈机制，如图3所示。供给动力机制是城市公共环境服务自组织供给的动力来源，是系统的主要机制；信息共享机制、协商共治机制、利益协调机制和监督反馈机制四维子机制主要保障自组织供给城市公共环境服务的运作，是系统的辅助机制。

1．供给动力机制

供给动力机制是实现城市公共环境服务自组织供给的力量源泉。供给动力机制的建立包括四个方面，如图4所示。

图4 城市公共环境服务“云”供给动力机制

（1）自组织供给的动力源。当面临城市公共环境突发事件的迫切需求时，在城市环境保护政策法规的驱动下，作为有限理性人的供给主体，肩负着提供城市公共环境服务的责任与义务，并力求达到既要降低供给成本，又要提高供给效益的效果。在主客观需求与驱动力的双重作用下，形成城市公共环境服务供给的动机。需求、驱动力和动机相结合，产生一股特殊的力量促使和推动供给主体自发组织环境物品与服务供给的活动。

（2）供给主体相互竞争与协同。由于社会分工的不同，政府、私人组织和第三部门肩负着不同的责任与义务，致使各方主体在供给城市公共环境服务中的目标与利益产生分歧。但是，当他们受到需求与驱动力的双重作用下，产生提供环境物品与服务的动机。在动力的驱使下，供给主体为维护自己的目标与利益相互竞争、相互协同，发生非线性的相互作用。这是一个自我适应、自我协作的协同过程。

（3）达成一致的供给目标。在非线性作用下，系统中的供给资金、技术、伦理、利益等多个控制参量势必产生竞争与协同行为，其目的是主导供给系统迎合自己的意向演化发展。当形成竞争-合作的格局时，供给目标取得主导地位，一跃成为供给系统的主要序参量，此时系统达到均衡状态。

（4）主宰供给系统演化发展。达成一致的供给目标，将主宰着城市公共环境服务供给系统演化发展，且作用于供给主体，约束着他们提供环境物品与服务的行为，防止搭便车等机会主义行为的出现。

供给动力机制的关键在于政府、私人组织和第三部门通过相互竞争与协同，建立合作伙伴关系，达成一致的供给目标。供给系统依赖主体间的协同作用实现城市公共环境服务自组织供给的有序运作，使得供给系统向着耗散结构方向演化。

2．信息共享机制

信息共享作为一种协同行为，它是实现城市公共环境服务高效自组织供给的重要基础与外在保障。信息共享机制的建立包括三个方面：

（1）信息监测。城市公共环境服务供给作为一个开放的系统，在物质、能量和信息交换过程中获取大量的信息资源，应建立城市公共环境服务供给的数据信息系统，动态监测外部环境信息，如环境政策法规、环境技术创新、市场需求信息等，监测内部环境信息，如主体供给环境物品与服务的状态等。

（2）信息整合。按照既定的需求与分类标准，把分散在不同领域、不同主体的环境服务供给信息资源集中到一个先进的平台进行有效整合，构建一批城市公共环境服务供给信息化项目，提高城市公共环境信息化水平。

（3）信息传递。及时全面地为社会公众和供给主体提供城市公共环境服务供给的政策法规、技术研发、决策执行等动态信息服务。

3．协商共治机制

政府、私人组织和第三部门之间建立协商共治机制是实现城市公共环境服务资源协同供给的自组织行为关键。协商共治机制的建立包括三个方面：

（1）城市公共环境服务供给主体在协商过程中应当具有平等的地位和代表性[10]。尤其是政府与私人组织、第三部门之间，政府虽然作为主导力量，但并不是说仍以政府为中心依靠国家强制力发号施令，而更多是扮演一个引导、协调、促进者的角色。因此，在协商共治过程中三方都应该享有平等的发言权与表决权。

（2）在协商过程中，不可避免产生利益的冲突与矛盾，建立一套冲突协商制度安排不可或缺。它旨在解决自组织供给运作中出现的各种冲突问题，促进参与主体有效地达成一致的供给目标与利益，增强相互间的合作伙伴关系。

（3）协商和谈判的过程中应当在平等、自由、自愿的环境下进行，确保透明公开，协商的任何一方都应当享有自愿退出的权力[11]。

3．利益协调机制

利益协调机制能妥善协调政府、私人组织与第三部门的利益关系，化解城市公共环境服务供给矛盾与冲突。建立利益协调机制应包括三个方面：

（1）利益导向。通过利益促进供给目标的达成，内因表现为城市公共环境服务供给成本优势、供给规模和协同效应，外因表现为环境治理的政策激励与财政支持。

（2）利益约束。建立健全有效的利益约束措施，如缩小权力的范围，提高信息公开的透明度，建立责任制等，防止出现搭便车、寻租行为、规避责任等机会主义行为。

（3）利益补偿。当提供城市公共环境服务过程中出现参与主体利益不均衡时，对利益受损方应当给予合理的补偿，以保障环境服务供给的公平性与可持续性。

（4）利益共享。通过供给技术交流、人力资源开发、资源互助互补等方式实现城市公共环境服务供给利益最大化，这既是环境服务供给的动力又是环境服务供给的目标。

5．监督反馈机制

有效的监督反馈是保障城市公共环境服务自组织供给的重要环节。建立监督反馈机制应包括两个方面：

（1）监督。公众应积极监督城市公共环境服务的供给状况和供给主体的行为规范；参与主体之间也应当积极相互监督其是否落实执行供给目标、是否存在机会主义行为等。尽管人们不太愿意执行监督规则，但在利益的驱动下还是选择相互监督，正如埃莉诺·奥斯特罗姆所说，“承诺和监督在策略上是相连接的，监督不仅对监督者产生了私人利益，也为其他人带来了共同利益。”[12]

（2）反馈。城市公共环境服务自组织供给运作中反馈的主要内容包括：一是反馈城市公共环境突发事件，如水污染发生的时间、地点、范围等；二是反馈城市公共环境服务资源的供给状况，如供给数量是否充分、质量是否过关等；三是反馈参与主体在提供环境物品与服务过程中是否存在寻租、搭便车、规避责任等机会主义行为。

三、城市公共环境服务“云”供给机制的优势

（一）城市公共环境服务“云”供给机制的合理性

1．符合“云”思想

城市公共环境服务“云”供给机制不以政府为主导发号施令，它强调的是政府、私人组织和第三部门以竞争与合作为方式，以供给动力机制、信息共享机制、协商共治机制、利益协调机制和监督反馈机制为手段，它们相互作用、相互影响，产生自组织提供环境物品与服务的状态。它是一个自我适应、自我协作的供给过程。

2．符合自组织理论

“云”供给机制是一种自组织机制，它以耗散结构论为基础、协同论为核心、突变论为关键，在一个物质、能量与信息不断交换的开放系统里，参与主体通过竞争与协同达成共同的供给目标，经过政策法规、市场需求等随机涨落，使供给系统发生突变，进而演化为耗散结构状态。

3．符合资源配置原则

在环境服务产品属性与有限理性人研究基础之上，通过设置一套“云”供给机制促使参与主体自组织调控城市公共环境服务的供给总量，以降低供给交易成本，提高环境服务的共享流通率。

（二）城市公共环境服务“云”供给机制的关联性

1．产品属性与“云”供给机制设置的关联性

城市公共环境服务的稀缺性、非排他性和竞争性，决定了在供给过程中不可避免地因过度使用环境物品而导致的环境污染与破坏等公地悲剧的现象，加上部门间利益博弈、参与主体规避责任、搭便车等行为更是进一步延误环境治理的进度。“云”供给机制探讨了供给动力的来源，形成一套自组织合作的制度结构，遏制了环境物品的负外部效应，规制了参与主体的供给行为，保证城市公共环境服务充足的供给量。

2．“有限理性人”假设与“云”供给机制设置的关联性

一套机制能否起到良好的运作效果，很大程度上取决于受用对象是否认可与接受。政府、私人组织和第三部门都是追求经济的理性人，只是追求的程度因各种因素而有所限制，但也掩盖不了他们在行为决策中所具有的有限理性选择的特点。在此意义上说，经济利益、公平与平等的相对性成为参与主体提供城市公共环境服务可接受、可突破的关键点。信息共享、利益协调、协商共治和监督反馈机制的设置，契合了政府、私人组织和第三部门作为有限理性人的利益需求，势必促进城市公共环境服务供给过程中实现自组织、高效、稳定有序的耗散结构。

3．“云”供给机制的耦合关联性

“云”供给机制的结构具有协同性与完整性，一个子机制的运作必然作用于其他子机制，而其他子机制的运作又会影响它的运作。一言以蔽之，供给动力机制、信息共享机制、协商共治机制、利益协调机制和监督反馈机制之间彼此互动联系、彼此作用影响，形成五维机制耦合网络关系，产生城市公共环境服务合作供给的制度结构。

供给动力机制是系统的核心机制，它的主要功能在于为城市公共环境服务自组织供给提供动力，驱动供给系统的日常运作与系统的演化发展。信息共享机制、协商共治机制、利益协调机制和监督反馈机制围绕着供给动力机制运行。信息共享机制能满足社会各界对城市公共环境服务供给信息的需求；协商共治机制是实现自组织协同供给城市公共环境服务的重要环节；利益协调机制的重要功能是通过相应的利益平衡和诉求措施降低矛盾出现的可能性，最大程度地实现供给主体的个人利益与整体利益的一致性；监督反馈机制是维持城市公共环境服务自组织供给合作结构的重要保障。五维机制就是在这种互动耦合、共同作用下产生推动城市公共环境服务资源自组织供给的非线性作用，实现城市公共环境服务的可持续利用。

（三）城市公共环境服务“云”供给机制的整体性

1．城市公共环境服务供给的协同效应

“云”供给机制间的协同行为能够形成统一的联合作用，其作用效果超过了各子机制自身所具有的单独作用之和，产生1+1〉2的结果，使城市公共环境服务供给系统演化为高效、稳定、有序的耗散结构。

2．城市公共环境服务供给的自组织状态

城市公共环境服务“云”供给机制构建的一个重要关键，在于由供给系统的协同作用所激发的城市公共环境服务供给的自组织能力。它在没有外部指令的条件下，“云”供给机制能够按照自组织运作规律形成有序的耗散结构，这种自组织能力具有内在性和自生性。

四、结论

以“云”思想为指导，以耗散结构论、协同论和突变论为指导，构建城市公共环境服务“云”供给机制，设置供给动力机制、信息共享机制、协商共治机制、利益协调机制和监督反馈机制，促进城市公共环境服务供给系统演化为动态有序的耗散结构，实现城市公共环境服务的可持续利用和持久的共同利益。

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