生态城市网络化治理研究<br/>——基于北京、湖北的实践模式

生态城市网络化治理研究
——基于北京、湖北的实践模式

2015-05-21奚家亮

环球市场信息导报 2015年17期

■奚家亮/文

生态城市网络化治理研究
——基于北京、湖北的实践模式

■奚家亮/文

工业化和城市化进程步伐的加快，使得传统城市管理模式出现两大主要问题：一是城市不断发展所表现出的环境与经济互相矛盾的关系。传统的经济增长模式往往以破坏生态环境为代价，获取短期的经济高增长，严重限制了经济的可持续发展。同时，普遍认为对环境的治理需花费高昂成本，而政府和企业的环保投入却并未获得相应的经济回报，从而使得各行各业面对环境治理缺乏积极性。二是城市管理被看作是政府单一主体行为。公众、非政府组织和企业缺乏参与意识和创新意识，并且采取消极服从的态度，其弊端现象显而易见，因此，要转变传统的城市管理模式，在城市发展同时注重环境和经济效益，实现生态环境和经济的平衡发展，这也是当前生态城市建设和管理的意义所在。

可持续发展战略的实施需要转变观念，不断强调城市环境和经济的协调发展，政府也由单一的管理模式转变为公众共同参与的城市治理过程，而网络治理正是在此变革中提出的新型生态城市管理模式。

一、相关概念内涵及特征

（一）网络治理涵义及特征

1.网络治理涵义

网络治理是指以生态环境与经济协调发展为主要目标，通过及时有效的信息沟通，不断推动社会多元主体共同参与的城市管理模式。在网络治理中，城市管理重点不断转向生态环境和经济效益协调发展上，管理主体转向公众、政府、非盈利组织和私营部门等多元结构，管理方式也从政府命令式转向多方参与和合作模式。同时，参与体制机制的完善和信息沟通的及时可提供多种治理渠道，从而激发参与主体治理积极性，不断强化治理效果。

2.网络治理基本特征

第一，注重经济和环境实现双赢目标。网络治理下城市管理更加注重生态环境保护，强调经济发展的同时不断推进生态文明建设。政府可以通过相关政策法规达到控制环境不友好行为的目的，第三部门通过监督和舆论协助企业环保战略实施，同时在教育宣传上不断提高公众环保意识，公众的绿色消费促使企业环保战略实施，减少了资源浪费，企业的环保战略进一步推动了资源保护，从而在环保中获得经济效益和生态效益。

第二，网络治理强调主体参与多元化。政府可以通过财政资助、财政补贴等激励机制不断引导公众、企业以及第三部门参与城市管理；第三部门不断收集公众意见反馈给政府；而公众通过企业、政府传来的环境信息自觉树立环保意识，并采取相应环保行动；企业通过采取环境友好行为来满足消费者要求。由此可见，主体多元化的协调和合作，可以促使各治理主体间结成伙伴关系，还可以推动各部门自身的健康发展，实现彼此信息共享，解决了信息不对称问题，极大调动了能动性和积极性，达到了优化城市管理的效果。

（二）生态城市内涵及特征

1.生态城市基本内涵

上个世纪80年代，联合国教科文组织发起了“人与生物圈”计划并首次提到“生态城市”一词，之后很多学者对生态城市进行一系列研究，并一致认为生态城市是集经济、环境与社会于一体的统一体。同时20世纪70年代国外生态经济学的迅猛发展，成为当前可持续发展的重要理论支柱，尤其是20世纪90年代兴起的城市网络化治理理论，为指导生态城市更好发展提供依据。因此，通过相关文献的总结，生态城市可以定义为以网络化治理和生态经济学为理论基础而建立的人类经济、社会和环境相互协调可持续发展的栖息地。可以看出，生态城市追求的是经济增长、生态和谐和社会的公平正义。

2.生态城市特征

第一，规模控制。建构生态城市一定要控制社会人口规模和经济最佳发展规模。在现代社会发展进程中，制约经济发展因素已经在不断转向自然资源，当前经济系统可以看作是生态系统的子系统，因此，生态城市系统的吸收能力和再生能力决定了生态城市发展的最大规模和最佳规模问题，而最佳规模界限是可持续的发展容量，一旦超出就会使经济增长不可持续，随之会威胁城市的环境容量和最大承载能力。

第二，经济发展的可持续性。生态城市一个显著特征就是在经济实现零增长时，人均福利仍然保持稳定增长，因为生态城市追求的是人类福利水平实现持续性的改进，而不是单纯的经济数量上的增长。传统城市发展观点认为，人均福利水平的提高得益于城市GDP的高速增长，而事实并非如此，由于经济增长福利门槛问题的存在，当经济增长到一定界限时，人均福利不会随之增加。

第三，社会公平。构建生态城市不仅要控制发展上的总量规模，还要重视分配上的公平性，应该让不同层次人群都能享有相应的自然资源，当代人不能过度消费后代人资源，富人阶层不能消费穷人无法消费的资源。因此，可以通过实行税收改革，对不同收入阶层人群按不同税率征收，对高收入人群实行高税率，对低收入人群实行税收补贴等。另外，政府的税收收入可以进行二次分配，使更对税收能够投资到社会福利和可再生资源方面，从而达到缩小收入差距，实行社会公平的目标。

第四，城市治理网络化。网络化城市治理是生态城市管理主要模式，强调政府、企业和公众共同参与，管理主体不断转向多元化，市民信息沟通和参与机制非常完善，公众参与的途径和领域关联每个目标的实现，在此过程中，市民学会了生态城市相关理论知识，巩固了建设好社区街道和公共场所的基础。此外，生态城市的网络化治理特征还强调经济社会和环境的多方综合协调发展，管理手段也不断转变为多方参与和合作，由此可见，城市治理网络化更加优越于传统管理模式。

二、生态城市网络化管理研究背景

社会复杂利益的冲突和矛盾的交汇加大了城市管理的难度，因此需要不断探索更加适应时代需要的城市管理新模式。此时，网络化管理的产生有着其深刻的现实背景，具体基于以下三个方面：

（一）社会管理面临压力和挑战

城市网络化管理是创新社会管理方式的集中体现，是新时期建设和谐城市的必然要求，可以说当前面临的巨大社会管理挑战是创新社会管理模式的现实动力，也是生态城市管理实现网络化的直接原因。当一个国家人均GDP达到1000美元以上时，社会管理就会面临巨大压力和挑战。一方面，经济结构失去平衡。在当前经济转型，进入新常态背景下，面临社会矛盾和经济利益冲突的高发，加大了社会管理和服务方面的压力。同时，社会阶层也处于分化阶段，不同社会阶层和等级意味着不同的社会地位和身份，从某种程度上直接影响就业机会和教育资源的获取。另一方面，社会结构表现不合理状态。理想的社会结构呈现“中间大，两头小”的特征，处于中间阶段的中产阶级是整个社会的缓冲器和稳定器，是维系社会稳定的精神支柱和机构性力量。而目前，我国正缺乏数量庞大的中产阶级，社会结构呈现“倒丁字形”状况，其相对的不稳定往往产生各种社会矛盾和冲突，这种结构的形成基本是经济体制改革的伴生品。

（二）传统城市管理模式弊端凸显

当前城市基础设施建设的加快，在一定程度上改变了城市面貌，改善了城市生活水平，然而，城市管理工作并没有跟上时代脚步，管理模式仍然是传统管理方式为主。当前生态城市的建设，其传统治理模式已无法适应现代化城市管理要求，传统管理模式弊端正在不断进一步凸显。第一，管理观念陈旧，政府本位导致回应性差。传统型管制模式使得基础政府习惯实行自上而下的层层管理，其城市管理行政化倾向明显，管理理念始终以政府本位为价值追求，而公民的需求往往处于末端，信息传递需要通过诸多环节和层级才能上达，这种管理体系和冗长的传送链条严重造成了信息滞后和衰减。长此以往，必然导致地方政府处于被动局面，很大程度上影响了政府公信力。第二，体制僵化。传统的城市管理体制属于单一的行政管理体制，管理责任界定不清，部门机构重叠、交叉管理和无人管理等现象频发，这种落后僵化的管理体制严重阻碍了城市管理功能的发挥。第三，机制不畅导致协同合作困难。体制机制障碍是制约城市管理水平质量提高的重要因素之一，同时，部门间的壁垒也阻碍了信息数据的交换共享，因此会造成彼此之间沟通交流不通畅、各部门资源无法统合以及城市管理无法形成合力等。

（三）信息化数字城市发展提供了技术支撑

生态城市的网络化管理是与现代先进信息技术相联系的。从上个世纪五十年代中期开始，一场席卷全球的以微电子技术和计算机技术为核心的新技术革命到来了，从此人类社会进入信息化时代。21世纪以来，全球信息化技术革命浪潮迎来了崭新的数字时代。因此，将当前先进的信息技术运用到城市管理是网络化治理新的发展趋势，也是目前两者有机结合的最佳契合点。信息产业和信息技术的持续性发展加快了城市管理信息网络的普及式应用，发达国家已经把培育信息技术人才和发展信息经济作为长期发展重要战略，信息资源正日益成为重要的生产要素和无形的战略资源，信息管理系统的普及率成为衡量国家竞争力重要标志之一。新信息技术的到来全面改变了人们生活方式、思维方式以及政府管理城市的方式。首先，人民生活水平的不断提高使得城市居民对信息化需求越来越高；其次，新信息技术革新为政府提高办事效率、改变管理模式提供了技术支撑，并不断引导政府向扁平化发展实现透明公正；最后，数字化、信息化有利于促进基层民主建设和社会的和谐共治，保障市民知情权和参与权。总之，信息化时代数字城市的建设为实行网络化管理提供了技术上的重要支撑，由此生态城市建设中网络化管理发展模式已成为必然。

三、生态城市管理网络化具体实践

（一）北京东城模式实践

北京东城作为全国城市网络化管理模式的发源地和创始地，首次展现了其新型管理模式的基本框架，为其他城市实行网络化试点管理提供了借鉴模式。

1.基本情况概述

2004年，国家提出创新城市管理模式，东城区积极响应，专门成立了《依托数字城市技术创建城市管理新模式》课题组，专家学者不断进行调研和反复探讨，并结合当前的信息技术、结合东城区实际情况，提出了“精细化、信息化、网络化、人性化”的城市管理理念。东城区作为全国社会管理创新综合试点区，立足首都功能核心区定位，积极探索“精细化管理、多元化参与、人性化服务以及信息化支撑”的网络化社会服务管理模式。目前，东城区通过运行社区网络化管理成功实现了管理水平和效率的提高。

2.具体做法

第一，建设信息共享平台。信息化共享平台旨在整合那些孤立、无序、零散的信息，从而实现信息有序和系统，建设信息化平台是网络化管理一项基础性工作。通过整合信息资源，成功推出了我国首个覆盖大部分城区范围的“网络城市管理信息平台及应用系统”。该平台拥有9大类、64小类、170项信息和2043项指标等，并在21个行政执法部门、10个街道的保洁队和绿化队以及6个政府职能部门之间实现信息共享。

第二，创建“双轴化”管理模式。通过整合多政府管理部门职能，创建了监管分离的“双轴心”管理体制机制。监督轴下设3个中队和10个小分队，主要负责立案报告及评价反馈；指挥轴即城市管理指挥中心，主要负责任务派遣和统一协调指挥。两者在人员配置和空间安排上截然分开，各负其责。

第三，建立闭环式工作流程。通过无线传输、集成系统实现对管辖的网络单元全时段动态监控，能够在第一时间将位置定位及现场状况等信息以照片形式发送到监督中心，接受相关信息后，立刻进行甄别立案并转至指挥中心，再由指挥中心根据问题归属派遣专业人员处理，之后，指挥中心通过呼叫中心派遣监督员到现场核查结案，并将处理结果上报至监督中心作为评价系统重要数据。

第四，建立监督评价体系。通过各责任主体建立以客观为主的监督评价体系，依赖信息平台对整个问题处理过程自动生成记录数据，以减少人为随意性。

3.主要特点

第一，硬件技术要求较高。当前在现代科技依托下，关键是建设信息化平台，东城区模式的成功实践很大程度上依托于强大的IT技术平台，而该平台的建设则依赖于全方位完善的管理监督系统。此系统集大数据、互联网、无线通信设备于一体。

第二，投入成本比较大。不论前期建设还是后期维护都需要投入大量人力、物力和财力。因此，该模式可能对经济发展水平较低的中小城市不太适用。

第三，侧重静态“部件”管理。全区将所有部件进行分类，并使每个具体部件都有特定编码，一旦发生突发状况，只要输入编码就能在信息平台上显示部件名称、位置、所属社区等信息，能够在第一时间精确定位并得到快速处理。

（二）湖北宜昌模式实践

2010年，宜昌在充分借鉴北京先进经验基础上，并结合自身特点，开始了城市网络化管理的实践探索。2011年，网络化的宜昌模式受到了党中央和国务院的充分肯定和重视。

1.基本情况概述

宜昌市作为全省唯一的全国社会管理创新综合试点城市，位于三峡工程所在地，宜昌模式整体思路是在社区先行试点，后逐步向县域重点镇拓展，最后在全市形成城乡区域全覆盖的网络化管理体系。一方面，坚持以人为本原则，另一方面，坚持网络化管理、信息化支撑和全程化服务于一体。运行仅仅三年多时间在全国形成重大反响，其重要的实践价值和鲜活经验对其他城市试点具有一定的实践意义。

2.具体做法

第一，将宜昌市121个社区划分为1110个网络区域，并为每个区域配备一个网络管理员，每个管理员负责约250户左右，履行信息采集、劳动保障、民政服务、城市管理及食品安全等职责。

第二，按照公开、公平、自愿和择优原则公开考试遴选社区网络管理员，并将所有管理员组成一个社区工作队伍，建立政府购买服务机制和公共服务事项准入制度，通过财政支付向社会组织购买服务，从而实现社区服务的有效传递。

第三，建立组织系统，成立便民服务、网络管理和综治信访维稳“三个中心”，同时搭建“市-区-街道-社区”四级联网的“社区综合信息服务管理平台”，并将电子政府网延伸到基层社区，形成力量层层倍增的服务管理新格局。

第四，以社会调节为主导，不断创新矛盾联动化解机制。在每个网络区域配备一名义务调解员，以非政府身份从源头上排查纠纷，及时化解矛盾，就地解决矛盾，此外，还需要启动相应行政调解和司法调解以解决网络无法解决的问题。

第五，以网络化管理为契机，不断辐射社区管理其他服务。包括创新法务网络工作机制，根据居民实际需要提供援助性服务，将特殊人群作为重点服务对象，以网络区域为基本单元提供物质救助和精神关爱等。

3.主要特点

第一，服务人性化。宜昌模式切实做到了公共服务深入基层，行政资源深入社区，着眼许多管理中的薄弱环节和空白地带，并通过管理员零距离服务来倒逼政府围着群众和问题转。

第二，专业素质强。通过公开招聘和择优录取的方式遴选网络管理员，确保了管理员队伍的工作素质和专业能力。

第三，辐射性强。宜昌模式延伸到了社区服务其他方面，例如公安、信访工作、人社管理、公共资源配置以及社会调查等。并注重各职能部门与管理员的对接，形成管理服务领域全覆盖的管理新格局。

四、生态城市网络化管理的创新之处

（一）组织结构的创新

科学合理的组织结构设计是保证网络化管理顺利开展的前提，也有助于目标实现，网络化管理组织结构结合了原有城市管理体系和网络管理体系，改变了条块分割局面，通过网络服务实现了条块之间的无缝对接。

1.纵向到底

网络化管理组织机构在传统金字塔式组织结构上吸收了扁平化结构特点，建立了双轴化+中心体系，减少了纵向层级和中间环节，使得网络变成了纵向的“底”，通过网络将管理和服务覆盖至区域内每个家庭和个人，区分了不同责任主体实行了“扁平化操作”。因此，网络化管理结构可理解为自上而下和自下而上设计的双向互动，实现了组织结构上面“千条线”汇聚于基层“一张网”。

2.横向到边

网络结构在横向上打通并整合了各个职能部门，改变过去缺乏协作现象，实现专业部门和基层管理服务有效对接。与此同时，各职能科室不断将工作重点下移到网络，面向群众生活需求，切实做到了职责到位、机制到位和人员到位。

（二）管理服务方式的创新

城市网络化管理是以信息技术为支撑，在网络区域任务分解基础上对责任部门工作职能进行了合理划分，真正实现了管理服务方式创新。

1.从粗放管理向精细化管理转变

传统城市粗放型管理模式根本无法适应当前生态城市日新月异的变化速度，而且管理对象数量含糊不清、种类不具体以及各部门信息重复统计等现象严重。网络化管理是一种化整为零的精细化管理新模式，采用先进的信息技术实现了对空间领域的精细化划分和社区管理服务对象的全覆盖，与此同时，还实现了责任区域图层电子化和责任主体在空间上的无缝式对接，提高了问题定位及时性和精确性。通过运用现代信息技术，开发了功能强大的信息通信技术平台，明确规定了信息收集、处理和反馈等环节的时限，并倡导第一时间回应居民需求。

2.从静态管理向动态管理转变

城市管理传统模式以静态管理为主，当情况发生变化时，信息调查、统计和更新都比较滞后，效率上很难得到大幅提高。实施了信息化网络管理后，缩小了工作力量单位面积，扩大了服务密度，增加实现动态化管理和服务的可能性。另外，网络系统平台借助先进信息手段，实现信息实时采集和传播，改变过去静止和被动管理状态，同时，结构清晰，功能相近，有助于实现网络间的互联互通和彼此联动。

（三）工作流程的创新

网络化管理对业务流程不断进行了精简、整合和优化，有效避免了群众反映的“机构迷宫”和“程序迷宫”等现象发生，系统内部实现了服务环节横向链接，去除了受理过程中的多余、重复的中间环节，群众只要通过信息化系统服务窗口就可直接进行事务办理和业务咨询，形成了流程简化、职责明确和顺畅高效的系统性工作流程。

（四）运行机制的创新

网络化管理除了改革和完善服务流程和模式之外，还进行了一系列管理运行体制机制创新。首先，建立资源统筹机制。以信息化手段为基础，网络化管理建立了资源共享和协同办公的统筹机制，打破了传统上下级关系，形成了“上下结合、各方联动、统筹协调和综合治理”的格局。其次，健全民情研判机制。形成了城市居民之间高效、畅通的问题反映机制和回应机制，在实践中，实行了分层级问题解决机制，并在规定时限内及时得到反馈评价，从而提高服务群众实效性。最后，构建民情信息化机制。城市网络化管理是一种基于信息化基础上数字化管理，信息系统能够连通每一个区域网络，而网络信息平台将各部门服务端口共享，实现了信息的一次集中采集和多处分散共享，真正做到了“一口受理，一网协同”。