存款保险制度：俄罗斯的镜鉴

魏超然　刘立新

随着我国金融市场改革的不断深化，与之相配套的制度和法规建设也变得越来越迫切。2015年2月17日，国务院公布了《存款保险条例》，并定于5月1日开始施行，我国存款保险制度正式建立。

早在我国以前，全球113个国家和地区都建立了存款保险制度，其中以美国存款保险制度历史最为悠久。而俄罗斯作为与我国类似的经济转型国家，其制度经验也非常值得我们学习借鉴。20世纪90年代，前苏联解体、银行挤兑、卢布贬值等几次重大的政治和金融动荡造成俄罗斯多家银行破产，存款人在银行的利益荡然无存，居民对银行彻底失去了信心。在此背景下，2003年12月23日，俄罗斯颁布了《俄罗斯联邦关于自然人在俄联邦银行存款保险法》，旨在保护储户权益，增强居民对银行系统的信任，增加银行系统对居民储蓄的吸引力。

俄罗斯与我国存款保险制度对比

职能机构

俄联邦于2004年1月设立存款保险局以保证存款保险制度的运行。存款保险局属于国有集团，非商业企业。联邦政权机关，俄联邦主体的国家政权机关，地方自治机关和俄联邦中央银行都没有权利干涉存款保险局执行法律规定的职能和权能工作。存款保险局有权利对银行参与存款保险制度相关的问题提出有理由的书面质问并得到银行的责任说明。存款保险局有权利向俄联邦中央银行提出对某家银行进行现场检查，或关于俄联邦中央银行要追究联邦法律规定的银行责任的建议。对存款保险制度运行的监督由俄联邦政府和俄联邦中央银行通过其在存款保险局管理机关的代表进行。

我国存款保险基金管理机构由国务院决定。存款保险基金管理机构制定对不同投保机构的保险费率，并有权对投保机构报送的信息资料进行核查。出现重大问题的应告知银行业监督管理机构，并可以对其提出风险警示，提高其适用费率，或建议银行业监督管理机构依法采取相应措施。存款保险基金管理机构参加金融监督管理协调机制，与中国人民银行、银行业监督管理机构等金融管理部门、机构建立信息共享机制。

财产来源

俄罗斯存款保险局的财产除保险费、罚金、存款保险局配置资金所得到的收入、发行有价证券所得到的资金外，还有一部分是俄联邦政府预算拨付的专项资金——金融稳定资金，以及俄联邦政府借给存款保险局的无息预算贷款。

我国存款保险基金的来源包括投保机构交纳的保费，在投保机构清算中分配的财产，存款保险基金管理机构运用存款保险基金获得的收益及其他合法收益。

保费缴纳

俄罗斯存款保险实行统一费率，存款保险局确定保险费率和保费计算程序，保费由各投保银行自行计算，按季度交纳。保费的计算基础为结算期内存款账户上每日余额的平均数，保险费不能超过最后结算期内计算基础的0.15%。在规定情况下，保险费率可以提高到计算基础的0.3%，但使用时间不能超过18个月内的两个结算期。当存款保险基金的资金总额超过一切银行存款总额的5%时，下一个结算期的保险费率不能超过0.05%。当存款保险基金的资金总额超过一切银行存款总额的10%时，下一个结算期银行自动停止支付保险费；当该比例回落到10%以下时，下一个结算期银行自动恢复支付保险费。投保银行的报表和其他信息由俄联邦中央银行提供。

我国存款保险实行风险费率，费率由基准费率和风险差别费率构成，每半年交纳一次。存款保险基金管理机构对费率标准进行制定和调整，报国务院批准后执行。各投保机构的适用费率由存款保险基金管理机构根据其经营管理状况和风险状况等因素确定。保费具体计算办法由存款保险基金管理机构规定，投保机构按要求定期报送被保险存款余额、存款结构情况以及确定适用费率、核算保费、偿付存款相关的其他必要资料。

财产使用

俄罗斯存款保险局根据联邦法案的规定，在发生保险事件时对存款人进行补偿。存款保险局可以通过银行代理人开展接受存款人存款补偿的申请、办理清点存款人对银行的要求、支付存款补偿等工作，相关费用由存款保险局承担。

我国存款保险基金管理机构遵循基金使用成本最小的原则，可以采用三种方式保护存款人利益，包括：在规定限额内直接偿付被保险存款；委托其他合格投保机构在本条例规定的限额内代为偿付被保险存款；为其他合格投保机构提供担保、损失分摊或者资金支持，以促成其收购或者承担被接管、被撤销或者申请破产的投保机构的全部或者部分业务、资产、负债。

补偿金额

2003年的俄联邦法案规定俄罗斯存款保险局对存款人在发生保险事件银行的存款进行100%偿付，最高偿付金额不超过10万卢布。2006年8月，俄罗斯存款保险局对赔偿限额进行了修订，将最高限额增加到19万卢布，其中超出10万卢布的部分只赔偿90%。2007年3月和2008年10月，赔偿限额分别增加到40万卢布和70万卢布，实行70万卢布以下全额偿付。2014年12月，油价暴跌加上西方经济制裁使得卢布快速贬值，引发了俄罗斯金融危机。俄联邦政府为了提高储户对银行业的信心，稳定金融系统，将存款保险赔偿上限提高一倍至140万卢布。

我国存款保险最高偿付限额为人民币50万元，高于大多数国家限额为人均GDP的4～5倍左右的偿付水平。中国人民银行会同国务院有关部门可以根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整最高偿付限额，报国务院批准后公布执行。

俄罗斯存款保险制度的实施效果

从信贷机构数量来看。俄罗斯信贷机构（包括银行和非银行）从2003年年末的1329家逐年减少到2015年3月1日的827家，基本每个月都有银行被吊销营业执照。

从2003年年末到2014年年末净减少的信贷机构共为495家，被吊销营业执照且已完成清算的信贷机构共591家，以被兼并或接管的形式重组的信贷机构共114家。2014年俄罗斯金融危机创造了信贷机构净减少量高达89家的纪录，其中76家是银行。2004年7月和2014年12月俄罗斯发生的挤兑风波能够顺利平息也得益于存款保险制度提供的保障。

从信贷机构资本来看。2003年俄罗斯共1329家信贷机构的注册资本规模多集中在1000万卢布到1.5亿卢布之间，相对比而言，2014年共834家信贷机构的注册资本规模多集中在1.5亿到100亿卢布之间，如图1所示。

信贷机构注册资本的增加不仅源于银行业自身的发展壮大，也归因于业内的不断整合。这种由银行业整合带来的结构变化也使得俄罗斯信贷机构的竞争格局从以中小银行为主体转变为以大中银行为主体。另外，注册资本统计区间长度不断增大，加上长区间银行数目占比增大的双重作用也提高了俄罗斯银行业的资本集中度。

从信贷机构存款分布来看。近年来存款在银行间的分布基本保持稳定。图2将信贷机构全部存款额分成了四大部分，分别是前30家大型银行个人存款额，前30家大型银行其他类型的存款额，非前30家大型银行个人存款额，及非前30家大型银行其他类型的存款额。为了便于观察，图3将个人存款的两部分进行单独图示。可以看出2010年以来，无论是个人存款额还是各类存款总额，前30家大型银行所占比例都维持在70%以上，且有小幅上升趋势。

从信贷机构贷款分布来看。前30家大型银行贷款总额在整个银行业贷款总额中的占比与存款表现出了相同的趋势。图4将信贷机构全部贷款额分成了四个部分，分别是：前30家大型银行对中小企业的贷款额，前30家大型银行其他类型的贷款额，非前30家大型银行对中小企业的贷款额，及非前30家大型银行其他类型的贷款额。对于中小企业贷款来说，中小银行提供了重大的支持。相反，吸纳存款份额不足30%的中小银行将约40%的贷款都提供给了中小企业，也因而承担了比前30家大型银行高出许多的风险。

俄罗斯存款保险制度的利弊及对我国的启示

存款保险制度推动银行业健康发展

俄罗斯建立存款保险制度以来银行业实现了平稳较快发展和有序高效整合。在此过程中，许多经营风险高、业绩差的小型银行被淘汰，同时又有许多新设的银行进入，信贷机构总数量减少了37%，大中型银行数量占比增加。总体来说，存款保险制度提高了银行业的稳定性，形成了以大中型银行为主体的新的竞争格局，促进了大中型银行的快速发展，完善了中小银行退出机制，并有效隔离了银行违约破产带来的风险。

对我国来说，推动利率市场化进程，降低社会融资成本是金融改革的一项重要内容。此时建立存款保险制度不仅利于当下，还为今后的深化改革铺平了道路。俄罗斯的经验告诉我们，存款保险制度将对银行业的进一步发展产生积极深远的影响。

保持独立性逐渐减少政府作用

俄联邦法案确定了俄罗斯存款保险局不受联邦政权机关，俄联邦主体的国家政权机关，地方自治机关和俄联邦中央银行干涉的独立地位，同时俄联邦政府和央行通过在存款保险局管理机构的代表对存款保险制度运行进行监督。在存款保险制度建立初期，各项工作的就绪并不是一步到位的，俄联邦政府在这个过程中发挥了关键作用。无论是成立初期的资金拨付，分三阶段的中小银行纳入过程，推迟的大型银行参保时间，还是逐渐提高的赔偿限额，俄联邦政府都采取了循序渐进的策略，逐步弱化其干预或资金支持的作用，这种策略保证了存款保险制度的稳健运行。

对我国来说，减少政府干预有利于存款保险机构利用其专业技术，采用市场机制制定能充分反映各银行风险水平的保险费率，提高存款保险基金运作效率。减少政府资金支持有利于银行业尽快脱离政府的隐性全额担保，提高居民风险意识；有助于打破刚性兑付现状，降低社会融资成本，优化市场资源配置。此外，俄罗斯循序渐进、由浅入深的存款保险制度推行策略也值得我们学习借鉴。

灵活设定保险费率和交纳频率

俄罗斯存款保险实行统一费率，但划分了四种不同情况。一般情况下，保险费率不超过0.15%；当存款保险基金的资金总额超过一切银行存款总额的5%时，下一个结算期的保险费率不超过0.05%；当存款保险基金的资金总额超过一切银行存款总额的10%时，下一个结算期银行自动停止支付保险费；特殊情况下，保险费率可以提高到0.3%，但使用时间不能超过18个月内的两个结算期。这种分情况的设定体现了存款保险制度的灵活性。

对我国来说，虽然我国存款保险实行由基准费率和风险差别费率两部分构成的风险费率，但仍能在此基础上以更灵活的方式设定保险费率和交纳频率，以提高存款保险制度运行效率，促进银行加强自身风险管理，降低银行营运成本。例如，可以效仿俄罗斯规定当存款保险基金的资金总额超过一切银行存款总额的某个百分比时，各家银行可以只交纳风险差别费率计算的保费，或者在几个结算期内停止交纳保费。又例如，可以对各家银行设置不同的存款保险资金上限比例，当其交纳的存款保险基金总额占其存款总额的比例超过这个限定时，则可以只交纳风险差别费率计算的保费，或者在几个结算期内停止交纳保费。其中不同的比例限定正是体现了各家银行本身的风险大小，应与其适用的风险费率相匹配。

与监管结合防范银行道德风险

俄罗斯实行的统一费率使得大型银行在一定程度上为中小银行的风险行为埋单，从而容易引发中小银行的道德风险。俄罗斯存款保险制度建立以来的银行发展史也验证了这一问题的存在。制度建立11年后，大型银行在注册资本、存贷款业务方面仍然占据着不可动摇的主导地位，中小银行为中小企业融资做出贡献的同时，也极大的提高了其经营风险。并且，俄罗斯存款保险局没有监督审查信贷机构的权利，只能向俄联邦中央银行提出对某家银行进行现场检查，或应追究某家银行责任的建议。这种模式影响了银行业监管的效率，结合统一费率设定共同导致了中小银行道德风险和中小企业逆向选择问题的爆发。

对我国来说，中小银行同样是中小企业贷款融资的重要贡献者。我国汲取俄罗斯的经验教训实行风险费率，降低了道德风险发生的概率，但也增加了中小银行的营运成本。同时，我国存款保险基金管理机构有权对投保银行提交的资料进行核查，以确定适用的风险费率，并与中国人民银行、银行业监督管理机构进行信息共享，提高了银行业监管效率，也促使中小银行加强自身风险管理，在保证盈利性的同时尽量降低营运成本。然而，防范银行激进经营和道德风险仅做这些还远远不够。在推行存款保险制度的同时，银行业监督管理机构应配合加强对银行资本充足率等风险指标的审慎监管，完善信息披露机制，多管齐下才能收到良好的效果。

（作者单位：对外经济贸易大学）