陕西省农地金融制度的运行环境及配套政策措施研究

王益君 窦晓倩

（西安建筑科技大学管理学院，陕西 西安 710055）

农地金融是指农业土地经营者以土地产权为抵押向金融机构进行资金融通的行为，其使土地从一般的农业生产功能发展到作为农民可抵押的固定资产功能，发挥了土地的财产功能，扩展了土地的使用价值，扩大了社会资金的来源。陕西省作为全国农业大省之一，若能在农地金融方面有所建树，对于扩大农村资金来源，促进农业生产和发展将起到重大作用，并对全国农地金融的发展起到示范推动作用。

一、陕西省农地金融发展现状

从2009年开始，陕西省各地在当地政府的支持下陆续开始了农地金融的实验。2009年12月，汉中市人民政府批准了汉中银监分局《关于全市银行机构全面开办林权抵押贷款的指导意见》，明确指出依法取得的《林权证》，经林业主管部门评估、登记后可以用于以自有抵押或提供担保抵押。2009年彬县以底店乡为试点乡镇先行探索开展林权抵押业务。截至2010年6月，以底店信用社累计发放了14笔林权抵押贷款，总贷款金额为32万元，抵押山林面积2764亩。2013年4月，高陵县已发放“土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋所有权”抵押贷款3亿多元，让千余户农民摆脱了“有项目，无资金”的困扰。2011年，陕西省林业厅同中国农业银行陕西省分行、国家开发银行陕西分行、陕西省农村信用社联合社、中国邮政储蓄银行陕西分行，下发《关于全面推进林权抵押贷款工作的通知》，在全省全面开展林权抵押贷款工作。2014年4月，陕西富平县农业局与县金融办、中国邮政银行富平县支行共同设计出“订单农业”融资贷款方案。“订单农业”融资贷款方案实施后，富平县的农民合作社、种养大户无需用实物资产抵押担保，只要持农产品购销合同和土地经营权流转合同在农业局进行综合评定，评定通过后即可在银行办理贷款。

从上述农地金融发展现状来看，陕西省农地金融处于发展初期阶段，虽然取得了一定的成效，但还是存在一些问题。首先，农地金融发展结构单一。除了林权抵押的试点和推广地区较多外，其他与农地相关的产业涉及较少。其次，农地金融发展不全面。虽然部分县市实施了农地抵押贷款，涉及金额较大，甚至对农地抵押贷款做了创新，但是并没有对农地金融的发展由点及面。部分县市只是依据本县的发展实施了相关的政策，对于在陕西省整体推广这些政策措施，是成效甚微的。

二、陕西省农地金融制度的运行环境

（一）经济环境

2013年，陕西省地区生产总值达到16045.21亿，人均GDP为42752元。从各地级市来看，西安、榆林和咸阳位居前三；从人均GDP来看，排名前三的城市为榆林、延安和西安，人均GDP分别为13692.91美元、9947.20美元和9220.59美元。总体来看，陕西省的经济发展处于上升状态，这种环境给农地金融制度的实施带来了良机。

（二）法律环境

2009年3月中国人民银行和银监会下发的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，进一步明确提出了“有条件的地方可以探索开办土地经营抵押权贷款”。陕西省国土资源厅为贯彻执行中央关于农地承包经营权的工作，结合陕西省具体情况，落实相关工作内容。陕西省实施《中华人民共和国农村土地承包法》,办法中第三条规定：“各级人民政府依法维护农村土地承包关系的长期稳定，保护农村土地承包当事人的合法权益，促进农村经济发展。”

2010年3月26日，陕西省第十一届人民代表大会常务委员会公告第26号公布,施行《陕西省人民代表大会常务委员会关于修改部分地方性法规的决定》修正。第六条规定：“依法抵押土地使用权的，抵押人和抵押权人应当持抵押合同，向原土地登记机关申请办理土地使用权抵押登记。”第十条规定：“林地、草原的所有权、使用权，水面、滩涂的养殖使用权，农民的土地承包经营权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国渔业法》和《陕西省农村集体经济承包合同管理条例》的有关规定办理。”

陕西省林业厅与省农村信用社联合社签订了林权抵押贷款合作协议。协议规定凡取得县级以上人民政府颁发的全国统一式样的《林权证》书，且无山林权属纠纷的用材林、经济林、薪炭林的林木资产及其林地使用权和采伐迹地、火烧迹地的林地使用权均可作为林权抵押贷款抵押物。这些法规政策的推出，为陕西省农村土地承包经营权进行抵押流转的试点工作扫除了金融制度障碍。

（三）陕西省农村金融机构对农地金融制度的态度

陕西省农村金融机构对开展农地金融业务类型意愿的调查显示，倾向开展承包地抵押贷款的机构最多（占82.36%），愿意开展宅基地抵押贷款和土地股权抵押贷款的机构分别占总受访机构的56.86%和64.89%。

表1 农村金融机构对土地金融业务必要性的看法（%）

其次，对出台相关政策“放行”土地金融业务可能性的看法，见下表：

表2 农村金融机构对出台相关政策“放行”土地金融业务可能性的看法（%）

从表2中可以看出，认为承包地抵押被政府允许的可能比较大或很大的人最多，认为宅基地抵押被政府允许的可能性比较大或很大的比例相对较小，可见农村金融机构对政府允许承包地抵押持乐观的态度。

三、陕西省农地金融制度配套政策措施

（一）陕西省土地流转市场的建立

发展农地金融业务其中一个市场就是土地流转市场，土地流转市场是基础。农村土地流转是指农地承包经营权和狭义农地使用权通过转让、转包、租赁等形式让渡给予其他农户或单位的行为。土地流转的过程本质上是土地要素逐步市场化过程，也是实现土地增值和资本化的过程。而这一过程中，土地流转将会对与其有密切联系的农地金融产生重要影响。农村土地流转与农地金融是农村土地制度与农村金融体系重要组成部分，二者既互为条件又相互制约，具有重要的效应关系。

1.影响土地流转的因素分析。土地流转是实现农地产业化、规模化发展的有效途径，既可以提高农业生产效益和土地资源利用效率，又可以让放弃农地使用权的农户从土地的束缚中解脱出来，促进农村剩余劳动力的转移。

关于土地流转的影响因素，概括起来学界有四种观点。第一种观点认为产权和制度因素是制约陕西农地流转市场发展主要因素，除此之外，农户家庭人口数、非农人口比例、区位条件以及农民受教育程度等也是显著影响因素。第二种观点认为农户意愿直接影响农地流转。因为农户是农地流转中主要的土地供给者，他们的意愿和行为将直接影响农地使用权流转。第三种观点从土地供给和需求来探讨。现阶段农户土地过于零散，户主受教育程度低和剩余劳动力转移困难等问题，严重制约着土地承包经营权在农户之间流转。第四种观点认为农地流转受综合因素影响。农户农地流转行为是各种因素综合作用的结果，包括社会经济因素、市场与产权状况、参与主体状况等。

2.土地评估体系的建立。陕西省土地评估由于刚起步，尽管发展的势头良好，但也暴露出与市场经济不相适应的地方，主要体现在：评估机构组织形式的行政化，存在地方保护主义和部门保护主义。

（二）陕西省农业保险制度的建立

农业的弱质性决定了农业保险必须建立。农业素有“靠天吃饭”的俗语，农业对自然气候和社会环境的高度依赖造成了农业的高风险，而我国农业保险的长期缺失无法分散农业风险，使得以土地使用权抵押为特征的农地金融风险概率大大提高，所以农业保险的推行是非常有必要的。

1.政策性农业保险及补贴。政策性农业保险主要是以省级财政补贴为主的，它的特点就是不以盈利为目的，主要是为了推动农村经济发展。政策性农业保险一般承担的是农民自己无法抗拒的自然灾害造成的损失，这样有利于农民减少灾害带来的损失，尽快地恢复灾后农业生产和生活；同时有利于灾害的预防和有效救助，保障农业投资安全。由于有了政策性农业保险作为风险保障，农民就可以放心的增加投入，扩大再生产，从而有利于增加农民收入。政策性农业保险的出现还可以让农民更容易得到贷款，因为其保障性强，银行可以放心地贷款给农民进行投资。

2.商业性保险的推行。商业性农业保险与政策性农业保险的最多区别就是商业性保险以赢利为目的。由于农地金融可能会带来的经营风险、转移风险、贷款风险和社会风险，所以商业性保险的全面推行是很重要的，在政策性保险的基础上，在加大商业性保险的推广，可以有效的防范农地金融风险。因为农户用土地使用权作抵押获得的贷款来扩大农业投入本身就存在投资风险，而保险具有分散风险、转移风险的功能，因此可以采取贷款保险的办法，但是要注意采取有效的机制来防止农户的道德风险和逆向选择行为。

（三）陕西省失地农民社会保障制度的建立

利用农地金融借款的农户一旦经营失败不能偿还贷款，按照贷款协议农户就将失去土地。那么，在现阶段土地仍是农民重要生存保障的情况下，农民即使想将承包土地的使用权用于抵押进行融资也会心存疑虑，害怕失去土地这个最后生活保障，这样不仅挫伤了农户参与农地金融的积极性，还不利于农地金融的普及与推广。所以陕西省应建立健全失地农民的社会保障，具体包括1）就业保障，制定公平合理的农民就业政策，构建符合城乡统筹就业要求的就业管理制度。2）医疗保障，逐步建立农民医疗保障制度，使广大农户做到“病有所医”。3）养老保障，建立最低生活保障制度，以解决失地农民的最基本生活费用问题。

通过对农地金融制度在陕西省运行环境及配套政策措施的研究，可以看出陕西省农村土地流转市场，农民的保障问题等一系列问题都直接或间接地与农地金融制度建设的缓慢有关。因此，研究农地金融制度运行环境及配套政策措施对于农地金融制度在陕西省的运行具有重要意义。