完善地质调查专项管理的几点思考

彭齐鸣

（国土资源部地质勘查司，北京 100812）

特约专稿

完善地质调查专项管理的几点思考

彭齐鸣

（国土资源部地质勘查司，北京 100812）

中央财政出资的地质调查评价专项是地质工作的重要组成部分，要适应经济社会发展的需要，必须对自身的管理理念与模式进行调整，做到提质增效升级，还要依法依规明确各类投资的定位。针对长期存在的研究与调查脱节问题，科研工作围绕地质调查统筹部署是解决问题的关键，确保财政投入合理定位是政府部门重要职责；要完善专项立项程序，切实突出国家需求，做到专项之间合理衔接。基于矿产勘查财政投入现状，应借鉴国外经验，探索建立财政资金对商业性矿产勘查的补贴制度。要确保专项的定位和目标完成，一个重要手段是组织包括第三方参与的绩效评估。评估检查工作是专项实施的基本保障，做好项目评估工作也是确保专项合理部署的重要举措。

地质调查评价专项；管理；立项程序；财政投入；模式探索；评估检查

党的十八届三中全会对我国经济社会发展提出了新的更高目标：使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，经济发展要提质增效升级[1]。十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标[2]。作为经济社会发展的重要支撑产业，地质工作要更加适应经济社会发展的需要，必须对自身的管理理念与模式进行调整，做到提质增效升级，还要依法依规明确各类投资的定位。其中，中央财政出资的地质调查评价专项是地质工作的重要组成部分，起到打基础、促发展的作用。为使专项依法依规更好发挥作用，国土资源部2014年修订出台了《地质矿产调查评价专项管理办法》，对地质矿产调查评价专项（以下简称专项）的定位、立项程序、组织实施和成果汇交与使用以及评估工作提出了更加明确的要求。

1 完善专项立项程序，切实突出国家需求

1.1 确保财政投入合理定位是政府部门重要职责

更好发挥政府这只“看得见的手”的作用，关键是政府职能定位要合法合理。政府不能与市场争权，与企业争利，也不能进入微观领域去干本应由企业干的事。同时，政府又必须履行其应尽的职责。在专项管理上，政府管理部门的主要责任是确保专项经费投入符合国家需求，符合财政投资定位，成果能够为社会所用。所以，在进一步简政放权的同时，还需要理清思路，进一步明确并加强政府应行使的职能，优化专项管理。

《国务院关于加强地质工作的决定》对中央、地方财政地质工作投入定位作出了说明[3]。中央政府主要负责全国能源和其他重要矿产资源远景调查与潜力评价，全国性、跨区域、海域基础地质、环境地质的综合调查与重大地质问题专项调查。省级政府主要负责为本地区经济社会发展服务的基础地质、矿产地质和环境地质调查。所以立项论证的关键是要根据当时的市场情况、政策法规和国家的战略意图确定需要财政出资支持的事项。这种论证要由政府主管部门（出资人的代表）站在全局的高度（不考虑部门和单位的利益），征求各方面意见，自上而下地进行，经过深入广泛的论证才能到达要求。随后的自下而上主要是根据基层实际从操作层面提出建议措施使部署更加可行。

为了贯彻落实十八大、十八届三中全会精神，正确履行政府职能，国土资源部党组在2014年年初作出部署，要求修改完善地质矿产调查评价专项管理办法，进一步完善组织管理，优化项目形成机制，规范立项与审核论证程序。这一举措也符合十八届四中全会精神的要求，符合依法行政的要求。通过此项工作，国土资源部从国家需求高度提出专项规划和年度计划要点，明确做什么，做到什么程度，什么不能做。项目实施单位根据这些要求结合实际作出具体安排，编制年度计划建议，将目标分解为具体的工作内容。国土资源部对组织实施单位上报的计划建议进行审查，确保其与规划和年度立项指南相一致。

需要强调的是，国土资源部对立项的管理仅限于宏观层面，是对大框架的把握，不涉及具体的项目承担单位和项目经费。这些要由组织实施单位去具体落实，并承担相应的责任。

1.2 专项之间合理衔接

目前，涉及地质调查评价与研究工作的专项很多，既有地质调查专项，也有以科技创新为主的科技专项。如果在运行过程中不明确专项的定位，就会造成不同专项支持同一类型、甚至同一内容的工作。

2014年，国务院颁发了《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号），指出“要优化整合中央各部门管理的科技计划（专项、基金等），对定位不清、重复交叉、实施效果不好的，要通过撤、并、转等方式进行必要的调整与优化”。这表明了国务院对改进加强科技专项管理的决心，也对专项管理提出了明确的要求。

按照分工定位，地质调查评价专项主要开展基础地质调查工作和为调查服务的基础研究工作。那些前缘的探索类项目应该由“973”、“863”和“支撑计划”以及国家自然科学基金等专项支持。地质调查工作中涉及到的基础性研究工作可以在专项中结合调查安排，也可以在行业科研基金中安排。如果在地质调查评价专项中安排了本应由科技专项支持的项目，本应以地质调查为主业的队伍没有将工作重点放在为地质调查服务上，却热衷于与国内其他科研单位开展学术竞争，从局部看来，这好像有利于加强基础研究创新，但是从全局来看却危害很大。一是分散了项目经费，影响了地质调查目标任务的完成（基础调查是科技创新的基础，没有扎实的地质调查数据谈不上科技创新）；二是使申报单位以行政委托的方式获得项目，不利于构建科技项目立项论证竞争机制，而这种机制是创新的重要动力；三是不合理投入造成了财政资金浪费。

要防止重复，具体做法一是由主管部门制定规划和实施方案时界定基础调查专项定位；二是在年度计划要点中进一步明确；三是有关部门共同建立一个平台，对立项中重复设置问题进行核查。

值得说明的是，一些重复立项问题的出现与选题不当有关。本来一些领域的研究工作需要长期持续开展，每一次立项都要在前期工作基础上进一步完善，所以在选题上要对这些进展和延续有所体现，否则会出现同一题目反复立项的情况。

1.3 科研与调查脱节在很大程度上是部署不当造成的

科研与调查“两层皮”是长期没有得到解决的老问题。按照地质调查专项定位，基础调查是主体，研究为调查服务。例如，地质填图工作中要解决的地层划分、构造格架和岩浆岩等基础地质问题除了开展一般性的地质调查之外，还需要在一些重点地区或代表性地区开展必要的专题研究，以此深化认识，指导区域调查工作。地矿部时期的许多基础性研究工作就是围绕区调展开的，取得了很好的效果。目前的区调图幅与科研项目安排在内容和目标上衔接不够，区调工作中对重要基础地质问题没有明确任务要求，科研项目的目标任务也没有针对区调的需求部署。所以，“两层皮”问题主要责任在管理层，在于将调查与科研从体制上和任务上分开。

要解决这一问题，首先要转变对地质填图的认识问题，要认识到地质填图是一项科学工作，是通过调查和研究提出对一个地区地质条件的认识，建立一个地区的基础地质标准，不同于一般的工程施工。对图幅的验收不仅仅要核对工作量，更要检查其科学目标的完成情况，如地层划分、构造分析、岩浆岩期次及其判定标准是否合理，依据是否充分。现有的项目验收办法对这些工作没有明确要求，经费预算中也没有专门考虑这部分工作，因而没有必要的制度和经费保障，科研与调查结合自然成为一句空话。

为此，在目前的预算标准条件下，有必要调整项目安排模式，通过图幅带专题的方式提高区调质量，促进科研与调查的结合。具体做法是，在区调图幅工作部署基础上，针对工作区（以联测区为单位）内直接影响图幅质量的基础地质问题设立研究专题。研究专题要明确目标任务，确保解决图幅中需要解决的基础地质问题，以防止专题成为前缘探索研究，成果无法应用。项目承担单位和人员要与图幅承担单位和人员相衔接，可以直接由图幅承担单位承担，也可以依托图幅承担单位，增加科研院所的研究人员，以此推进研究为调查服务。长效的办法是，修改完善预算标准，加大地质填图工作中基础研究工作的力度，提高图幅质量和水平。

2 财政经费投入矿产勘查模式探索

2.1 矿产勘查财政投入现状分析

按照十八届三中全会精神，要让市场发挥配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用，就必须在地质勘查工作中分清政府和市场的关系：哪些属于政府该做的，哪些应该由企业出资。在这个问题上长期以来存在争论，主要围绕矿产勘查工作展开。近年来，随着市场经济体系的不断完善，财政与社会投资的分工日趋明晰，越来越多的社会资金进入矿产勘查市场。但是，专项中仍然有部分工作的定位和工作方式有待明确，包括1∶5万矿产地质调查（简称矿调）、预查、矿产普查和相关的研究工作。

1∶5万地质矿产调查始于20世纪初，一直被当做公益性、基础性工作部署，由财政出资，国有地勘单位完成。其主要内容包括简单的地质填图、物化探填图和异常查证（包括工程验证）工作。实际上，这种工作已经超出了公益性地质工作范畴，因为其目标是找矿，成果主要是矿致异常或者矿产地，可以直接进入市场。这种运行模式的产生有其历史原因，在矿产勘查市场不景气时期对找矿发现起到了促进作用。但是，在当前形势下，这一做法与市场经济体制改革的方向有冲突，混淆了公益性与商业性地质工作的定位。同时，其中的地质填图工作由于没有按照区调规范标准实施，达不到区调的要求，不能起到区调的作用。当然，一些项目的工作程度达到了普查，属于商业性范畴，显然不适合在专项中安排。而在一些特殊地区由财政出资开展一些矿产勘查工作，成果以市场方式出让的做法也符合有关法规和实际情况。但是，不能推广这种做法，以免造成权益处置上的漏洞和对矿产勘查市场的垄断。随着社会主义市场经济体制的不断完善，财政的这一定位会更加明晰。

2.2 探索矿产项目财政补贴模式

市场经济条件下财政经费并不是完全不能支持矿产勘查项目，关键是要公平公正，不能影响市场主体发挥作用，更不能替代主体的作用。要通过政府的介入更好地发挥市场的作用，支持市场主体推进矿产勘查。在这方面，国外的一些做法值得借鉴，例如，澳大利亚南澳洲的“加快矿产勘查计划 ”(Plan for Accelerating Exploration，简称PACE计划)就是财政出资补贴商业勘查的典型例子，该计划通过论证评审确定财政支持对象，对矿产勘查中所需的钻探、地球物理和同位素年龄测定等工作给予经费支持，调动了企业的积极性，起到了推进商业性矿产勘查的作用。加拿大魁北克省也出台政策对在省内勘查企业的钻探费用予以补贴。这些项目安排旨在推进矿产勘查投资，因此不论投资者来自哪里，都可以给予支持。值得注意的是，政府的这种补贴数额往往较小，仅占矿产勘查总投入的一小部分，且仅仅限于风险勘查阶段，有时以推进打“第一钻”为目的。

国家科技部和财政部已经共同出台了科技项目后补助的办法，开始尝试用类似的方式推进企业为主体的科技创新工作。在很大程度上，地质勘查与科技项目类似，可以探索在地质勘查领域试行后补助模式，加快推进矿产勘查。

用这种模式可能导致的问题包括立项时对项目的甄别和事后对项目的评估两方面。前者可以通过专家评审的方式给予解决，后者则可通过必要的验收检查来处理。

3 切实做好专项评估检查工作

评估检查工作是专项实施的基本保障。以往在专项管理中尽管也有评估的要求，但绩效评估与监督检查工作实际上是由实施单位自己完成，很难客观地评价专项的成果，很难反映专项部署与实施中的问题。本次出台的专项管理办法提出，国土资源部负责对专项部署实施情况进行评估。通过评估，可以客观地反映专项的部署是否合理，实施中在技术应用和经费使用方面是否符合要求，提交的成果是否符合专项目标，是否与立项时的初衷相符。为了组织好评估工作，首先乙方要组织好自评估，承担相关责任。甲方要委托第三方对专项进行评估，包括目标完成情况、质量监管体系和成果质量。

做好项目评估工作也是确保专项合理部署的重要举措。在项目申请时承担单位为了获得项目往往以满足国家需求为由提出立项建议，并承诺人员、装备条件符合工作要求，质量能够保证、目标能够完成。如果立项之后没有人去检查确认其能否兑现承诺就无法把住立项关，使立项论证成为一种形式和过场。通过第三方评估检查，至少要发现以下问题：一是工作部署是否合理，是否做了该做的事；二是承担单位的能力是否符合要求，是否按照要求干，是否干好了；三是项目的管理是否符合要求，经费使用是否符合规定。这些问题要反映到第二年的立项工作中，直接影响第二年的工作部署和项目论证，特别是当发现承担单位弄虚作假时，要以一票否决的方式作出惩罚，并追究相关责任人的责任。

随着依法治国的全面推进，公民的法律意识会越来越强。利用社会舆论监督是保证专项依法依规运行的有效手段。要探索将专项立项和成果评估两个关键环节的主要内容适当公开的办法，让专项在阳光下运行，防止违规操作，使专项成果更加符合国家需求定位，能够更好地为全社会服务。

[1]中国共产党第十八届中央委员会．中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[Z]．北京：人民出版社,2013．

[2]中国共产党第十八届中央委员会．中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报[Z]．北京：中国共产党第十八届中央委员会,2014．

[3]国务院．国务院关于加强地质工作的决定[Z]．北京：地质出版社,2006．

Some Ideas on Improving Geological Survey Special Management

PENG Qiming
(Geological Exploration Department of Ministry of Land and Resources, Beijing 100812, China)

As an important part of geological work, the sepecial project of geological survey funded by central government should meet the needs of the economic and social development. Therefore, we must devote our efforts to adjust our own management notion and mode, achieve quality, efficiency and upgrading. In addition, we should make the positioning of all kinds of investment clear in accordance with the law and the rules. This paper points out that making an overall arrangements about scientific research around geological survey will be the focus of our efforts to solve the problems. Government departments should regard ensuring the suitable position of financial investment as an important duty of its efforts to improve the procedures of special project, highlight the national requirements, and ensure reasonable cohesion between special projects. Furthermore, we should establish subsidy system regarding financial fund for commercial mineral prospecting based on the status quo of financing and foreign experience. In order to ensuring the special orientation and target completion, organizing performance evaluation including the thrid party’s participation is an impotant means; and to perform well in our initiatives to evaluate projects is also an important measure for ensuring the reasonable deployment of special project.

the special geological survey evaluation; management; Project application; financial investment; model exploration; assessment and inspection

F407.1；F062.1

C

16722-6995（2015）03-0004-04

2015-02-04；

2015-02-12

彭齐鸣（1957-），男，重庆市奉节县人，教授，博士，国土资源部地质勘查司司长，主要从事地质勘查管理工作。