老旧社区养老问题破解之策

康越

社区养老是指把家庭养老和机构养老的最佳结合点集中在社区，让老人住在自己家里，在继续得到家人照顾的同时，由社区的有关服务机构和人士为老人提供上门服务或托老服务。在我国老龄化快速发展的背景下，社区养老作为继家庭养老、机构养老之后的第三种养老模式，彰显了独特的优势和作用。

目前，北京市共有城市社区2816个，其中1990年以前建成的老旧小区1582个，占58.23%。老旧社区主要分布在城六区。由于建设年代较早，老旧社区不仅老年人分布较集中，且养老条件滞后问题突出，亟待完善。

老旧社区的老龄化情形

2012年，北京市政府制定《北京市老旧小区综合整治工作实施意见》，指出：“老旧社区是指1990年（含）以前建成的、建设标准不高、设施设备落后、功能配套不全、没有建立长效管理机制的老旧小区（含单栋住宅楼）。”

从新中国成立到20世纪80 年代末，北京市分批建设了1582个住宅区，主要分布在东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山等城区。据北京市老龄委统计，截至2012年年底，在全市老旧社区较多的城六区，60岁以上的老年人口已经达到174.2万人，占全市老年人口总数的66.26%。除海淀区外，老年人口比例均已超过22.15%，超出全市平均值（20.3%）近2%。

2013年6月至2014年6月，笔者对在老旧社区数量较大、较集中的和平里、团结湖、三里河、魏公村、羊坊店、青年湖、樱花园等区域，随机对200位老年人进行一对一的访谈和调查，涉及的老旧社区共计34个。从此次调查数据看，北京市老旧社区老龄化程度与全市整体水平差异较大。

第一，高龄化趋势显著。在全市60岁及以上老年人口中，60-69岁占49.1%，而老旧社区老年人口中同比只占29.50%，比全市水平低近20%。但是，70岁及以上老年人口比例则明显高于全市平均水平，其中70-79岁老年人口占比高达45.5%，比全市水平高出10.9%；80岁及以上老年人口占比为25%，比全市平均水平高出8.8%。整体而言，老旧社区70岁及以上老年人口占比为70.5%，远远高于全市平均水平（50.9%），呈现出高龄老人居多的特点。

第二，空巢老人居多，老老照护现象突出。从居住形态看，在老旧社区老年人中，单身独住老年人为15.5%，夫妇同住为56%，与子女同住为26%。单身独住和夫妇同住合计71.5%，空巢现象明显。

从日常生活看，自己或夫妻共同料理的高居榜首，共計143人，占71.5%；受子女照顾的38人，占19%；另有8人雇佣小时工，6人雇佣保姆，5人依托社区托老所养老，合计仅占9.5%。老年家庭中，老老照护现象突出。

第三，社区养老意愿强烈。目前，老旧社区老年人的养老方式基本是以家庭照顾为主的居家养老模式。对于今后的养老方式，55%的老人（110人）希望依托社区日间照料或上门服务居家养老；31.5%的老人（63人）希望在子女照顾下居家养老；13%的老人（26人）希望机构养老；0.5%的老人（1人）选择雇佣保姆。

老旧社区的养老现状

从老旧社区的居住环境和社区养老服务情况看，虽然有关部门和单位做了很多工作、取得了不少成绩，但与老年人社区养老的现实需求相比，仍然不容乐观。

在居住环境上，我国在“十二五”规划中明确提出，将世界卫生组织的《全球老年友好城市建设指南》相关指标作为重要的参考依据；《中华人民共和国老年人权益保障法》提出推动老年宜居社区建设；北京市“十二五”时期老龄事业发展规划则进一步提出，开展“老年友好型城市”和“老年宜居社区”创建活动 。可以说，国家和地方政府都对老年宜居社区建设给予了高度重视，但是，老旧社区作为一种特殊的社区类型，面临着诸多困境。

一是居住空间相对较小，室内无障碍环境改造滞后。北京市的老旧社区基本上建于20世纪50年代至80年代，主要以小户型为主。本次调查发现，建筑面积在60平方米以内的一居或两居室占全部房源的47.5%，普遍存在没有独立的客厅、卫生间小的问题，且普遍没有进行室内空间的无障碍改造，不仅导致与子女同住困难，而且对于失能、半失能及高龄老人日常生活照护等多有不便。

二是步行梯居多，上下楼不便现象突出。在老旧社区的居民楼中，除20世纪80年代建设的部分社区外，住宅楼基本以5层左右的步行梯为主，普遍没有配套电梯。本次调查的数据显示，89%的老年人居住在无电梯楼，其中56%的老年人居住在3层及以上楼层。上下楼不方便已成为困扰老旧社区老年人日常生活的一个重要原因。

在为老服务上，2000年以后北京市为改善社区基础建设和养老条件，采取了一系列举措，比如2001年为贯彻落实民政部“社区老年福利服务星光计划”，筹建了老年人福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院等；2008年推出“9064”养老新模式；2009年推出“九养政策”等。这些政策在一定程度上推进了全市社区养老条件的改善。但客观地说，老旧社区相关服务缺失仍然明显，在诸多方面有待完善。

一是配套设施滞后，缺乏老年室内活动场所。闲暇时间长是老年人的共同特点。对于多数居家养老的老人而言，社区内的室内外活动场地具有重要的意义。但是，老年活动设施缺乏仍是许多老旧社区面临的突出问题。在本次调查中，48.7%的老年人表示所住社区缺乏室内老年活动设施，只有4.7%的人认为有充分的设施。许多老旧社区的老年人常年在户外的露天环境中下棋、聊天，冬冷夏热，既不方便也不利于健康。

二是社区医疗服务站场地小，服务内容单一。经过多年的建设，北京市社区医疗服务站已基本普及，但是服务内容单一的问题尚未彻底解决。在本次调查中，老旧社区的医疗服务站多借助原有的居民楼或社区办公用房，有的只有50多平方米。由于场地小、工作人员少，社区医疗服务站的服务内容主要以提供日常药品为主。被访的92.2%的老年人认为去社区医疗服务站主要是取药，而78.3%的老年人反映社区医疗服务站目前提供的药品种类无法满足需求，因药品种类少，经常要为了买常用药而不得不到大医院排队。同时，与老年人日常健康管理息息相关的体检、康复等服务合计只有5.8 %，并且普遍没有开展预防、上门等服务。

三是社区日间照料及上门服务薄弱，服务失衡问题突出。社区日间照料机构和上门服务是缓解失能、半失能、失智老人家庭照顾压力的重要渠道之一。本次调查发现，老旧社区普遍没有建立起相应的机构。与居家养老意愿强烈的现状相比，日间照料机构缺乏的问题显而易见。原因大致有三：一方面，日间照料需要一定的无障碍空间，但老旧社区普遍缺乏场地，而且前期投入较大。另一方面，日间照料涉及老年人日常生活的方方面面，接收半自理和半失能老年人对照护人员的数量和能力有较高的要求，工作人员队伍建设难度大。此外，由于日间照料和上门服务不同于养老机构，对照料过程中出现的一些安全问题责任目前没有很好的界定。

完善老旧社区养老的对策

研究表明，就养老方式而言，老年人最初依靠配偶和其他家庭成员，在条件不得已时才转向寻求公共支持。在本次老旧社区调查中，我们也可以清楚地看到，有居家养老意愿的老年人达到86.5%。这就是说，在高龄化和空巢化趋势日益显著的当下，完善老旧社区养老条件已刻不容缓。

首先，调动各方力量，完善老年人无障碍环境。因无电梯导致上下楼不方便，是影响老旧社区老年人居家养老的重要原因之一。无障碍环境的改造，一是要认真落实《北京市老旧小区综合整治工作实施意见》，对符合条件的老旧社区，落实市、区两级财政经费，加快增设电梯。二是着力研究破解增设电梯中的问题。对于后期运营，结合目前老旧社区缺乏物业服务的现状，可以采用外包服务模式，由政府通过统一竞标方式选取服务商，居民协商承担运营费用，实行政府监管下的市场化运作，最终使老旧小区改造更贴近老旧社区老年人的需求。三是要多渠道宣传为高龄、独居老人创建无障碍环境的必要性，凝聚社会共识。针对不同的情况，可以由政府资助或以购买公共服务形式进行。同时，积极引导市场研发适合老旧社区小空间的无障碍改造产品。针对部分特困群体，政府可以通过设立相关基金会、提供低息贷款等形式提供帮助。

其次，高度重视预防和康复服务，提升社区医疗服务站功能。预防和康复服务是国外为老服务的重要经验。良好的预防措施和康复条件，对于控制和缓解各种老年疾病、提升老年人生活自理能力具有重要影响。鉴于老旧社区高龄化趋势明显的现实，有关部门和单位应将预防和康复服务放到首要位置，尽快解决社区医疗服务站场地和医师资源配置不足的问题，积极探索服务新模式。一方面，通过为社区医疗服务站配置全科医生、增加老年人常用药品种类、开设社区医院双向转诊，方便老年人就医。另一方面，鼓励开展上门服务、预防讲座、康复服务，将服务和护理带进老年人的住所，控制和延缓高龄老人进入失能、半失能状态的速度。此外，在建设小型养老院或日间照料中心等社区养老服务机构时，充分考虑与社区医疗站的医养结合。以街道为单位，根据辖区内社区医疗资源、老年人口总量、分布特点，划分若干个区域，进行资源整合或配套建设，为老年人提供便捷的服务。事实上，就诊环境和预防条件的改善，对于提高老旧社区老年人的晚年生活质量、缓解老年空巢家庭长期老老照护的压力都将产生深远影响。

最后，挖掘资源，逐步解决配套设施不足问题。老旧社区与新社区的主要区别之一是缺乏配套设施，因此，完善为老服务首先必须解决场地不足的问题。一是用好周边单位资源。老旧社区周边的单位资源较为丰富，政府应出台政策鼓励有老年活动场地的单位向附近居民开放，通过轮换使用等方式，达到一场多用，既实现资源效益最大化又为无活动场地的老年人提供方便。二是充分利用剩余公房。1998年房改之后，虽然绝大多数公房产权已经私有，但是，在老旧社区中仍有部分房屋产权属于公房性质，可以积极探讨符合条件的此类房源再利用。三是注重住宅改造与为老服务机构一体化的设计。一方面充分利用本市已列入改造计划的882栋简易楼，对有重建计划的简易楼应明确规定必须配套建设社区服务设施，如日间照料中心、医疗服务站、活动中心等。另一方面，立足长远，注重更长远规划。在目前的老旧社区中，约有6.5%的住宅建成时间已接近60年，有18.5%接近50年，未來应充分利用改造机会，合理规划，从根本上解决老旧社区场地不足的问题。

（作者单位：北京化工大学）

责任编辑：叶再春