农业要强农民要富农村要美

杜梅萍

党的十六大以来，党中央始终把解决好三农问题放在全党工作重中之重的位置， 2015年以《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》为题继续聚焦三农。每年的中央1号文件都给予了农业、农村、农民很多期望。对当前我國“三农”发展呈现出的诸多挑战，文件有哪些改革创新之举？对此各方十分期待。记者就这一话题采访了中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文。

记 者：当前我国农业农村发展形势持续向好，粮食增产、农民增收，但是农业发展也正面临一系列前所未有的难题，中央1号文件勇于直面问题指出：“破解这些难题，是今后一个时期‘三农工作的重大任务。” 请您为我们分析这些难题。

陈锡文： 从2013年起，农民人均纯收入中工资性收入超过家庭经营性收入，但外出农民工数量的增长速度不断下降，且农民工外出就业工资收入的增长幅度也在下降，说明宏观经济走势以及城市二、三产业结构的变化，对农民转移就业产生了明显影响。而农民的农业收益也遭受挑战。一是，当前我国农业生产成本在快速上升，特别是生产性服务费用支出的年均增幅达8%～9%，这对农产品成本的上涨推动力很大，农民通过粮食生产经营增收越来越艰难。二是，国际国内农产品价格倒挂。一方面，国内主要农产品价格已高于国际市场农产品价格；另一方面，农民对现在的农产品价格还不满意。但若再提高国内农产品的价格，意味着我国将进一步向国际市场敞开大门，形成对国内农业发展新的压力。所以文件指出一个重大课题是“当前，我国经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长，如何在经济增速放缓背景下继续强化农业基础地位、促进农民持续增收，是必须破解的一个重大课题。”一个重大考验是“国内农业生产成本快速攀升，大宗农产品价格普遍高于国际市场，如何在‘双重挤压下创新农业支持保护政策、提高农业竞争力，是必须面对的一个重大考验。”文件强调，富裕农民，必须充分挖掘农业内部增收潜力，开发农村二三产业增收空间，拓宽农村外部增收渠道，加大政策助农增收力度，努力在经济发展新常态下保持城乡居民收入差距持续缩小的势头。

除上述课题和考验，我国农业生态环境难以承受当前的农业生产方式，所面临的压力前所未有，文件把它作为一个重大挑战提出：“我国农业资源短缺，开发过度、污染加重，如何在资源环境硬约束下保障农产品有效供给和质量安全、提升农业可持续发展能力，是必须应对的一个重大挑战。”我国是农业基础比较薄弱的国家，农业还是“四化同步”的短板，农村还是全面建成小康社会的短板。文件为此把它作为一个重大问题提出：“城乡资源要素流动加速，城乡互动联系增强，如何在城镇化深入发展背景下加快新农村建设步伐、实现城乡共同繁荣，是必须解决好的一个重大问题。”

虽然面临诸多难题，但是，中国要强，农业必须强；中国要富，农民必须富；中国要美，农村必须美。今年中央1号文件给我们鼓足了如此巨大的信心，同时，对今后一个时期农村改革发展提出了总体要求：“努力在提高粮食生产能力上挖掘新潜力，在优化农业结构上开辟新途径，在转变农业发展方式上寻求新突破，在促进农民增收上获得新成效，在建设新农村上迈出新步伐。”

记 者：2014年，粮食产量实现“十一连增”，这在中国乃至世界历史上都是很罕见的。但是记者走到农村，不少农民却感慨“地越种越硬、越种越薄，肥越施越多、成本越涨越高”。对此1号文件给出了农民什么样的发展期望？

陈锡文：尽管粮食连续增产，但中国粮食政策正在被迫做出两难选择。如果要进一步提高粮食产能，则必须相应增加农药和化肥的使用量。按照传统发展模式继续增加产能、增加投入，既对生态环境造成越来越严重的破坏，又对农产品的安全构成了较大影响，还不断增加了农民生产成本，所谓：“地越种越硬、越种越薄，肥越施越多、成本越涨越高”。因此，1号文件要求，必须尽快从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业科技创新、注重可持续的集约发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展之路。只有把过去那种主要依靠增加对土壤投入矿物质和化学投入品来增加产量的方式，真正转到主要依靠科技进步和劳动者素质提高的轨道上来，中国的食品安全才能从农业这个源头开始就得到切实的保障，中国的农业也才能实现可持续的发展，农民对收入持续增长的期望也才能有所保障。

记 者：文件在谈到加快构建新型农业经营体系时谈到，要“坚持农民家庭经营主体地位”，同时指出：“积极发展多种形式适度规模经营”。为什么强调农民家庭经营的“主体”地位，规模经营为什么是“适度”，而不是越大越好？有些人对此存有疑虑，这和加快农业现代化建设是否不相适应？

陈锡文：有些人觉得现在家庭经营规模小，农业制度效率比较低。但是中国农业的小规模经营是由人多地少的国情决定的。我国有1.9亿仍在经营耕地的农户，大量的劳动力仍然需要从事农业，在农业人口没能大规模向二、三产业和城镇转移前，农业经营规模不能太大，否则就会造成大量的无业游民。土地有其独特性，合理有序利用就可以实现永续利用，不善待土地就会出现良田的荒漠化。如果这一块地今天给我，明天给他，农民就不会善待这一块土地。要让农民善待土地，激励其生产积极性，就不能采用大锅饭的体制，必须“坚持农民家庭经营主体地位”，让农民种自己的地，打自己的粮。只有实行适度规模经营，才能实现既提高农业生产效益，又符合农村现阶段农民家庭经营主体的发展水平和经济社会结构特点。2014年底中央农村工作会议指出：“积极发展多种形式适度规模经营。这是农业现代化的必由之路，也是农民群众的自觉选择。要引导和规范土地经营权有序流转，发展各类新型农业经营主体，坚持以粮食和农业为主，避免‘非粮化，坚决禁止耕地‘非农化。”

与之同时，要提高农业社会化服务水平，比如黑龙江和上海松江的农业规模经营，耕、种、收靠社会化服务，日常田间管理靠家庭成员，以扩大服务的规模来弥补耕地规模的不足，解决单个农户解决不了、解决起来不经济的问题，明显提高了农业的效率和效益，也符合现阶段大量农村劳动力在城乡之间徘徊的现实要求，这就是非常好的中国特色农业现代化模式。公平和效益两者兼顾，规模经营就可以逐步推进。推进农地流转、集中、规模经营，这是必要的。随着农村劳动力转移、流动，一定会有一部分土地需要转移集中和规模经营。这个度到底怎么把握？一要看劳动力转移状况怎样，二要看农业技术发展水平怎么样，三要看社会化服务跟进怎样。

所以，加快中国特色农业现代化建设，核心和基础是要创新农业经营体系，关键是要调动农民的积极性。综合起来看，一是，稳定农村土地承包关系；二是，努力提高农户集约经营水平；三是，大力支持发展多种形式的新型农民合作组织；四是，培育壮大龙头企业；五是，构建农业社会化服务新机制，大力培育发展多元服务主体。

记 者：土地问题是走中国特色农业现代化无法回避的一个关键问题。文件提出：“分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。”请您重点谈谈农村土地征收问题。

陈锡文：文件部署的这些改革，意在通过市场化手段，进一步激发农村经济社会发展活力。关于分类实施农村土地征收，文件要求“制定缩小征地范围的办法。”

为什么缩小征地范围？习近平总书记在2013年12月召开的中央城镇化工作会议上指出：“减少工业用地，适当增加生活用地特别是居住用地，切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线。”中国是个人多地少的国家，960万平方公里的土地，耕地面积所占比重不到13%，耕地对我国来说极其宝贵。同样在这一会议上习近平总书记指出：“耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。”但中国目前的城市发展是一种“铺大饼”的发展模式，城区不断向周围扩展。这种发展模式往往把最好的耕地都给占用了，因为城市周围的耕地，一般是人类培育经营时间最长、基础设施最好、最肥沃的土地。因此，必须实行最严格的耕地保护制度和最严格的土地节约制度，缩小征地范围，有些底线绝对不能逾越。一是不能把农村集体所有制改成私有制，为农村土地私有化敞开大门；二是坚持农地农用，土地尤其是耕地必须受到最严格的管制，不能随随便便改变用途；三是土地是农民的命根子，必须保护农民的土地权利。正如中央1号文件要求的“稳步推进农村土地制度改革试点。在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。”

过去在征收农民土地时，长期存在两个问题：一是农民土地被征收后，土地所有权都转为国有；另一个则是征收集体土地对农民的补偿标准比较低，农民不满意。如果进一步缩小了征地范围，那就意味着有更多的农村集体土地在符合规划和用途管制的前提下，不改变所有权就可以进入城镇建设用地市场，这对于如何改革国家的土地管理制度、对于如何保障因城镇化而失去农地的农民权利都将提出新的要求。城镇中有两种土地所有制后，政府未来不必通过改变土地所有权的方式来推进城镇建设，而只需以监管者的身份，要求所有的土地权利人在土地利用中必须符合规划和用途管制，这是管理制度上的深刻变化，也是世界上多数国家采取的做法。但关键还是如何解决土地增值以后的收益分配。1号文件根据党的十八届三中全会决定的要求，提出要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”

记 者：有专家认为，和以往中央1号文件相比，今年文件在强调水、电、路等农村基础设施建设同时，还强调公共服务水平及文化建設，提出要创新乡贤文化，由“物”到“人”，新农村建设迈向“看得见青山绿水、留得住乡愁”的传承乡村文明新阶段，内涵更为丰富。这几年我们在乡村建设上出现了一些问题，请您谈谈我们应该进行什么样的村庄建设？

陈锡文：村庄是乡村文明的载体，村庄建设的定位切不可与城镇混淆，否则就可能毁灭乡村文明。村庄，是农民在农村生产、生活的基本社会单元。农村与城镇相比，除了在形态上的差别外，更主要的是具有功能上的区别。城镇的功能主要是集聚人口和财富，以形成地域、区域乃至国家的经济、政治、文化发展中心；农村的功能则主要是保障农产品供给和保护生态环境。城乡之间的不同功能，决定了城乡之间在建设定位上的根本区别。一段时间以来，一些地方出现了在村庄建设中盲目模仿城镇的现象，也去追求人口的集聚和楼宇的建设。这不仅导致一些地方对村庄大拆大建，还因为这种人为模仿城镇的村庄建设不符合农业生产、农村社会和农民生活的客观规律，破坏了生态环境，必然会引发一系列新的社会矛盾乃至留下长期的隐患。习近平总书记在2013年12月召开的中央城镇化工作会议上指出：“在促进城乡一体化发展中，要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。”他在2014年年底召开的中央农村工作会议上进一步指出：“农村是我国传统文明的发源地，乡土文化的根不能断，农村不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园。”

一个村庄几十、几百户农民在一起，由于人多地少，他们集聚村庄而居，相互守望，相互帮助，以村庄这样一种方式经营农业。在这样的国家，农业不仅需要以经济学去解释，而且需要以社会学去解释，它有一个以村庄治理为中心的复杂的农村社会结构。近些年来，我国村庄数量减少很快。2012年的自然村数量已比1984年减少了36.4%，平均每年减少5.4万多个、每天减少150个。这其中有些具有必然性，但也有些则是为了增加城镇建设用地指标而人为造成的。中央1号文件指出“完善传统村落名录和开展传统民居调查，落实传统村落和民居保护规划。鼓励各地从实际出发开展美丽乡村创建示范。有序推进村庄整治，切实防止违背农民意愿大规模撤并村庄、大拆大建。”拆农房、并村庄，把农村的集体建设用地指标置换到城镇，看似既可以增加城镇建设用地，又能将土地的部分增值收益返还用于村庄建设，似乎城乡共赢，其实问题很大。一是把节约的农村集体建设用地指标置换到城镇周边落地，不是仍然要占用耕地吗？习近平总书记在2013年底中央农村工作会议上指出：“这些年，工业化、城镇化占用了大量耕地，虽说国家对耕地有占补平衡的法律规定，但占多补少、占优补劣、占近补远、占水田补旱地等情况普遍存在，特别是花了很大代价建成的旱涝保收的高标准农田也被成片占用。耕地红线不仅是数量上的，而且是质量上的。你在城郊占了一亩高产田，然后到山沟里平整一块地用作占补平衡，这两块地能一样吗？质量相差甚远，这样的一亩地甚至二亩地不能顶一亩高产田用啊！这不是‘狸猫换太子吗？在耕地占补平衡上玩虚的是很危险的，总有一天会出事。”二是可能留下财政金融风险。大量债务靠土地抵押融资、靠转让土地还本付息。有材料反映，有的地方政府和企业圈地、囤地，把今后二十年的土地都卖了。如果转让土地收入不可持续，就会变成空头支票。这种寅吃卯粮、过度依赖土地财政的严重状况，存在极大的财政金融风险。

因此，村庄建设必须回归到改善农民生活条件这一本意，否则，不仅容易出偏差，还会劳民伤财、积累巨大风险。习近平总书记在2013年底中央农村工作会议上指出：“必须看到，我国幅员辽阔，人口众多，大部分国土面积是农村，即使将来城镇化水平到了百分之七十，还会有四五亿人生活在农村。为此，要继续推进社会主义新农村建设，为农民建设幸福家园和美丽乡村 ”。当前农村基础设施依然薄弱，基本公共服务的水平还比较低下，农村的人居环境还需要大力改善，农村老龄化、空心化程度比较严重。对此中央1号文件提出，“中国要美，农村必须美。繁荣农村，必须坚持不懈推进社会主义新农村建设。要强化规划引领作用，加快提升农村基础设施水平，推进城乡基本公共服务均等化，让农村成为农民安居乐业的美丽家园。”习近平总书记在2013年底中央农村工作会议上指出：“当前，一个很重要的任务是因地制宜搞好农村人居环境综合治理，尽快改变农村许多地方污水乱排、垃圾乱扔、秸秆乱烧的脏乱差状况。这件事，不管是发达地区还是欠发达地区都要搞，标准可以有高低，但最起码要给农民一个干净整洁的生活环境。这要遵循乡村自身发展规律，不要大拆大建，也不要不顾经济条件大把花钱。”只有把农村的人居环境搞好了，才能使村庄建设有起码的基础并逐步实现其本该追求的目标。