自贸区谈判：中美地缘经济战略博弈

李巍

这个夏天，美国总统奥巴马在国会展开的“贸易促进权”（TPA）争夺战如火如荼，而中国先后与韩国和澳大利亚签订了最终的自由贸易协定（FTA）。

韩国和澳大利亚都是美国在亚太地区的重要盟友，其中后者还是TPP谈判12个成员国中的核心成员。而就在不久之前，中国在国际上刚刚打了一场漂亮的金融“外交战”，除了日本之外的几乎所有美国盟友都先后加入了中国倡议的亚洲基础设施投资银行（AIIB）。在贸易和金融领域同时出现这种“异常情况”，进一步印证一点：自二战结束以来，一个全新的国际贸易和金融格局正加速呈现，它为整个21世纪里的地缘经济版图勾勒出一个粗略的轮廓。

美国欲制定全球经济新规则

进入21世纪后，全球贸易体系在正酝酿着深刻的变化。由于多哈回合长期踯躅不前， 自由贸易协定（FTA）谈判便成为推动世界经济深度开放的次优选择。世界主要国家纷纷转向FTA谈判，引发了二战后的第二波地区主义浪潮。截至2015年1月，各国在世界贸易组织（WTO）备案并已生效的FTA多达233个，全球形成了一个复杂的FTA网络。

作为世界上最大的经济体，美国一直以全球霸主自居，认为经济区域化并不符合自身利益。美国不希望不断兴起的FTA破坏其主导的GATT/WTO框架下的全球多边贸易谈判，除了北美自贸区（NAFTA）之外，美国并没有和主要大国签署FTA。

2008年的金融危机使美国的经济遭受重创，奥巴马政府肩负重任，努力寻找一个能够有效恢复和拉动经济增长的新引擎。为此，美国一方面颁布了“五年出口倍增计划”，通过各种国内政策工具扩大美国对外出口;另一方面重新布局对外经济关系，特别是希望通过加强与两洋（太平洋和大西洋）主要经济体的FTA谈判，来助力美国经济的复苏和发展，这标志着美国国际经济战略的重大转型。

奥巴马政府先后推出了跨太平洋伙伴关系协议（TPP）和欧美跨大西洋贸易与投资伙伴关系（TTIP）这两个大型的FTA谈判，两者共涉及亚太和欧洲40多个国家，涵盖除中国之外的几乎所有主要经济体。不仅如此，美国还联合其他发达国家在WTO框架下着手推动多边服务贸易谈判（TiSA），以期达成一个高质量、综合性的服务贸易协定，来助力美国服务业的市场开放。至此，TPP、TTIP和TiSA共同构成了美国国际贸易战略的三根核心支柱（简称“3T”），通过三者的联合推进，美国形成了以NAFTA为躯干，以TPP和TTIP为两翼，以TiSA为辅助的全球经济布局。此外，美国近年来还力推双边投资协定谈判（BIT），努力建立国际投资新秩序。

“3T”谈判均宣称旨在建成21世纪里高标准、高质量的自由贸易协定，试图在货物贸易和服务贸易领域全面实现零关税，并且要求消除非关税壁垒，使之成为日后建立自由贸易区的样本。对美国更加重要的意义在于，它致力于建立新一代的国际贸易与投资规则，为WTO框架所基本没有或很少涉及的服务业贸易、农业贸易、劳工和环保问题、知识产权保护、竞争政策、国内标准和规则的统一、争端解决以及政府采购等新领域建规立制，从而为日后的自由贸易谈判提供新范本。而在“3T”谈判的过程中，作为世界第二大经济体、第一大货物贸易国的中国均被排除在外，其制衡中国经济崛起的意图十分明显。

可以说，无论是TPP、TTIP，还是TiSA和BITs，都表明美国正在更加熟练地使用各种经济制度安排来稳固美国的经济霸主地位。美国利用“3T”谈判率先在一个小范围内就一些贸易和投资问题达成协议，然后再向中国等新兴国家施加压力，并可能对新兴国家各个击破，使它们接受美国等发达国家已经事先制定好的国际规则，以达到让新兴国家“二次入世”的效果，进而扭转美国在既有国际贸易体系中日益呈现的不利局面，继续维护美国在全球经济治理中的核心地位和领导者作用。

中国一改在FTA谈判中的“韬光养晦”

加入WTO之后的十多年里，中国的贸易战略重心放在消化WTO的红利，其FTA战略显得比较保守，除了中国-东盟自贸区外，中国没有与任何重大经济体达成自贸协定。但是自2011年以来，面对来自美国以雷霆万钧之势重组国际经济秩序的战略压力，中国迅速调整国际贸易政策的基本方向。

2012年，中共十八大报告中强调“加快实施自由贸易区战略”;2014年12月5日，中共中央政治局第十九次集体学习首次专门就加快自由贸易区建设进行研讨，FTA谈判已成为国家战略的重要组成部分。在现实实践中，新一届中国政府成立后，中国一改之前在自贸谈判中的“韬光养晦”，明显加快了FTA的战略布局，通过积极有为的贸易外交来搭建自己的FTA网络，防止因为美国“3T”谈判而带来的孤立。

一是打造中国-东盟自贸区升级版。2013年，中国开始全面启动与东盟自贸区升级版的谈判。中国-东盟自由贸易区自2010年正式建成以来，双方的贸易额占到了世界贸易的13%，是目前世界人口最多的自贸区，也是发展中国家间的最大自贸区。它是中国在入世之后，贸易外交上最大的成就。

2015年6月17日，在澳大利亚堪培拉国会大厦，中国商务部部长高虎城和澳大利亚总理托尼·阿博特举行会晤。摄影/Penny Bradfield 图片编辑/董洁旭

2014年中国-东盟双边贸易额达到4803.94亿美元，占中国全球贸易总额的11.2%。升级版谈判将进一步夯实中国与东盟的经济联系纽带，成为世界数百个自贸区中的重要板块。双方力争在2020年使贸易额达到1万亿美元，如果这一目标成功实现，东盟有可能超过美国，成为中国仅次于欧盟的第二大贸易伙伴，这将进一步巩固东南亚作为中国地缘经济战略后院的重要地位。

二是全力支持东盟推进区域全面经济伙伴关系（RCEP）的谈判。面对美国的TPP谈判压力，东盟国家的态度也极为复杂。一方面，TPP谈判目前只包括马来西亚、文莱、新加坡和越南四个东盟国家，这些国家希望搭上美国经济的快车，防止在经济上过于依赖中国，而且还可以加强与美国的政治关系;另一方面，它们又担心TPP所设置的标准过高，面对美国的强大压力十分被动。而那些未被纳入TPP谈判的国家，不仅对被排除在TPP谈判之外颇有不满，更不满东盟在亚太地区的“驾驶员”地位受到威胁。所以东盟发起RCEP谈判的目的也是防止自身在美国的TPP攻势中被边缘化，是重塑东盟在亚太经济版图中主导地位的重大努力。这一努力有利于分散和削弱美国TPP的攻势，中国顺势对RCEP采取坚定支持态度，是中国应对TTIP和TPP的一柄利器。

三是借助由中国主办2014年APEC峰会之机，力推亚太自由贸易区（FTAAP）概念。通过近一年的共同努力和磋商，各成员国最终就APEC推动实现亚太自贸区北京路线图达成了共识，成为APEC历史上的一项具有里程碑意义的成果。尽管谈判没有正式启动，但亚太自贸区概念的流行，将对封闭的TPP谈判构成压力。

四是重新启动中国-海合会自贸区谈判。这一谈判于2004年启动，却因为2009年中国和沙特在叙利亚问题上的分歧而中断。2014年谈判的重启不仅意味着中沙政治关系的恢复，也将为中国的经济影响投射到中东地区以及中国的能源安全提供更坚实的保障。

五是全面加快双边自贸谈判步伐，并最终完成中韩和中澳两个最重要的自贸协定的谈判。2013年中国先后和冰岛、瑞士两个欧洲国家完成自贸区谈判，这是中国首次将自贸谈判的触角伸向欧洲。而面对美国在亚太地区不断加快TPP谈判的步伐，中国则开始有步骤地对美国在该地区的传统盟友进行各个击破，韩国和澳大利亚因为存在巨大的对华贸易依赖，被中国的贸易外交率先攻破。

中美竞争的AB面

2013年前，中国还更倾向于中日韩自贸区谈判。但是，鉴于中日关系因为钓鱼岛问题恶化，以及韩国朴槿惠政权较为友好的对华立场，中国果断改弦易辙，转而采取双边战略。经过两年多的实质性谈判，2015年6月1日，中韩在首尔正式签署自贸协定。

对中国而言，这是中国迄今为止对外签署的覆盖议题范围最广、涉及国别贸易额最大的自贸协定。它可以帮助中国实现双重目的：第一，对日本施压，如果日本不尽快加入到这一进程中来，就有可能在东北亚经济圈中被孤立;第二，因为韩国是全球FTA网络的枢纽，通过与韩国的谈判，中国可以熟悉美韩、美欧自贸区的一些基本规则和谈判底线，为更大范围的FTA谈判提供经验。

仅仅在中韩自贸协定签署的半个多月之后，中国就与澳大利亚在堪培拉正式签署中澳自贸协定。中澳FTA谈判持续十年，是中国与海外的14个自贸协定谈判中周期最漫长的一个。澳大利亚是美国在亚太除日本以外的最重要盟友，被称为美国亚太战略的“南锚”。中澳自贸协定是中国迄今所签署的贸易投资自由化整体水平最高的自贸协定，除了绝大多数商品减免税外，还降低了双方企业在对方投资的门槛。

总之，拥有越来越多经济谈判资源的中国正主动布局，通过加快自身的FTA谈判，来应对美国咄咄逼人的经济外交压力，而中美的FTA竞争也将深刻影响亚太地区乃至整个全球的经济秩序。从积极的方面来看，在WTO框架下多哈回合谈判进展困难的时候，中美竞争能够加快区域贸易自由化步伐，从而为更大范围内的贸易开放铺平道路，特别是如果中美领导的FTA谈判最终能够在制度和规则上实现相互兼容和借鉴，将可能为最终建立亚太自贸区奠定基础;但从消极的方面来看，如果中美FTA谈判都坚持封闭性和排他性原则，在成员与非成员之间竖起森严壁垒，并且对成员的加入漫天要价，这种竞争有可能演变为经济上的“铁幕”，从而加剧世界经济的碎片化。

（作者系中国人民大学国际关系学院副教授、重阳金融研究院研究员）